汪玉凯:互联网+政务:政府治理的历史性变革

作者:汪玉凯  时间:2015-12-23

  2015年的政府工作报告中,李克强总理提出了“互联网+”的概念,各界围绕“互联网+”涌现出众多思考和探索。政府治理的现代化如何追随“互联网+”的浪潮,不断实现创新和转变,从而推动公共治理的变革?“互联网+政务”的发展成为关键。

  “互联网+”本质是一种新的创新经济模式

  “互联网+”的本质应该是“互联网2.0”加“创新2.0”。现在,基于云计算、大数据、移动互联网和物联网这四种新技术的广泛应用,传统的互联网已经发生了重大的变化。运算速度、网络带宽、存储能力成为衡量现代信息技术的三大标志。云计算、大数据、移动互联网和物联网这四种新技术,都在这三个层面上得到很大提升,所以引发了互联网本身的变革。

  现在的“互联网2.0”时代,给我们留下最深印象的莫过于七个“无所不在”,即无所不在的网络、无所不在的计算、无所不在的软件、无所不在的数据、无所不在的知识以及便捷的获取方式、无所不在的创新(以创客为代表的个人设计、个人制造等)、无所不在的“互联网+”。这些说明了互联网几乎可以和任何行业进行融合,这样的“无所不在”引发了各种新的经济业态和新的经济增长模式。

  农业时代的基础资源是土地、森林和水等,工业时代是交通和电力,“互联网2.0”时代变成云、网、端。“云”就是大数据、云计算,“网”就是“互联网2.0”再加上各式应用终端,这已经变成信息社会时代最重要的基础设施,新的技术融合借助互联网创造出无穷无尽的创新。所以“互联网+”几乎可以融合任何行业。例如在中国,虽然产业互联网相对落后,但是消费互联网已经走到全世界最前端,究其原因,还在于中国网民网络消费规模大,阿里巴巴取得成就的背后是三亿多人的网购行为在支撑。因此,互联网的本质应该是一种在新的条件下的新经济模式。

  “互联网+政务”:政府治理的历史性变革

  互联网可以融合金融、教育、医疗等方面,同样互联网也可以融合政务,“互联网+政务”将会大力推动政府治理现代化。党的十八届三中全会提出要实现国家治理现代化,而国家治理现代化的基础首先需要政府治理现代化。因为政府治理处在国家治理第一线,如果它本身不能现代化,国家治理现代化将很难实现。习近平总书记曾做出非常重要的判断,即没有信息化就没有现代化,其内涵也同样包括没有信息化就没有国家治理现代化,以及没有信息化就没有政府治理现代化。这个逻辑推导是完全可以成立的。

  关于未来政府治理现代化和国家治理现代化体系的内涵,从政府的角度看,首先是法治体系、组织体系、制度体系、政策体系、价值体系这五大体系的现代化。从能力的角度看,政府的决策能力、执行能力、维护公共安全和应对各种危机的能力、驾驭市场经济能力、行政能力等等都需要实现现代化。而目前这些体系和能力的现代化都离不开信息化。

  李克强总理大刀阔斧地进行改革,目的就是通过锐意进取的施政风格,平民作风和实干精神,全面推进改革,打造现代化的政府,这些在很大程度上都需要充分发挥信息技术的作用。

  所以,现代化政府应该包括两个结构,第一个结构是基于信息网络技术支撑的政府体系。这个政府体系应该具有四个特征:整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府。具备这四个特征的政府完全依靠信息网络技术来支撑,“互联网+”首先要打造这四个特征类型的政府,使其在网络世界无缝对接、开放、透明。

  第二个结构是借助于前述四个特征类型政府的构建而达成的现代政府目标。通过对网络流程的再造,在网上进行跨部门协同,最后提供智能化的管理和服务,进而实现现代化政府的目标,即法治政府,创新政府,廉洁政府,服务型政府。在“互联网+政务”时代,后面这四个目标的达成必须要先完成前面基于信息网络技术支撑的政府的构建,如果没有整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府,法治政府、创新政府,廉洁政府,服务型政府都实现不了。

  整个信息化的历程可以用数字化、网络化、智能化这样大的阶段来连接描绘,而政务信息化也大体经历这样的历程。应该说,“互联网+政务”为政府治理现代化提供了强大的支撑。

  第一,从宏观背景来看,互联网应用的广泛普及,为大数据等新技术应用提供了广阔前景。第二,信息消费需求的强劲推动,为大数据等新技术应用提供了不竭动力。第三,消费互联网和产业互联网的强势崛起,为大数据等新技术应用提供了巨大的空间。这是“互联网+政务”的大背景,也符合经济社会发展的要求。所以,从全球视野来看,中国的“互联网+政务”不能离开整个信息社会的大背景。

  从政府自身来看,政府是各类组织中最大的数据源和信息源,政府在治理过程中每时每刻都在源源不断地产生信息。政府产生的这些权威数据,能不能被盘活、被社会使用,很大程度上取决于政府自身的变革。当今世界对大数据、云计算等新技术应用的需求不可估量,政府对云计算、大数据、新技术也有很强的需求。对内来讲,政府要使政策制定更加科学合理、贴近民心,需要借助大量的数据和信息支撑以不断地改进政策制定过程和优化决策水平。从政府自身的管理运行来看,要做到高效、透明、便民,也需要自身能够实现流程优化、简便,以充分调动市场活力、释放社会活力。通过信息化网络技术还可以把政府内部的权力运行进一步关在制度笼子里面,包括正在构建的权力清单、责任清单,都是借助信息网络技术来实现的。

  对公众来讲,社会公众对政务信息的消费不断增长,对政务信息消费的需求也在不断提升。公众提高对基本公共服务的诉求,希望政府能够提供更多、更简便、更低廉的公共服务。在政府的社会管理和市场监管能力方面,百姓要求也越来越高,比如食品安全、药品安全,百姓希望能通过信息网络技术把食品安全的追溯系统构建起来,以此保障食品安全,改善民生,同时也提升政府对百姓的公信力。另外,政府在公共安全和应对危机等方面,也需要借助信息网络技术来加强对社会的治理。

  从上面这些分析可以看出,不管是政府对内还是对外治理,都需要借助互联网,所以“互联网+政务”,是整个政府信息化最重要的核心议题。政府如何盘活这些海量的数据资产,使其为国家治理、企业决策乃至个人生活服务,必将成为“互联网+政务”的核心议题。

  “互联网+政务”:实现路径是什么?

  中国过去在政务信息化过程中走过的道路可以概括为四个阶段:起步阶段、融合阶段、协同阶段、智能化阶段。政务信息化起步阶段有两个标志,一个是政府上网,一个是办公自动化。政务信息化的融合阶段,就是电子政务和政府各个部门业务融合,比如和交通、文化、教育等部门行业政务进行融合。

  协同阶段主要是针对在跨部门协同过程中遇到了非常大的困难,各部门形成信息孤岛,各自为政,资源不能实现共享的问题。在协同阶段我们实际上也正在“爬坡”,而中国目前主流的政务信息化也处在协同阶段,在这一阶段我们有很多问题还没有破解。政务信息化的未来方向就是智能化。

  在过去政务信息化过程中,最大的问题表现在:互联互通难,业务协同难,资源共享难。其核心原因首先是机制障碍和部门利益。由于部门利益作祟,数据难以开放。大数据、云计算等这些新技术要派上用场的前提条件是政府要开放数据,政府各部门之间可以共享数据,如果没有消除这些机制体制障碍,这些新技术很难真正派上用场。

  实现“互联网+政务”,其路径表现在五个方面:一要变革体制和机制,消除制约政务信息化的体制和机制障碍。例如,现在很多地方正在构建橄榄型政府,把所有政府部门审批事项独立出来成立行政审批局,原来七八十个章变成一个章。在后端则是把各个部门的执法队伍整合成几个综合执法队伍,这样每个部门都能把管理事项分解出去,执法项目变成综合执法,处于橄榄型中间的政府大部门主要搞决策和监管。政府这些功能结构的变化,为下一步实现电子政务、政务信息化或者“互联网+政务”,从组织结构方面提供可能合作的保障。二要构建政府统一的“三张清单一张网”,即权力清单、责任清单、负面清单以及统一的社会管理公共服务网。比如在地方实践中,浙江省的省、市、县三级全部构建“四张清单一张网”,其中除了权力、责任、负面三个清单还有“专项公共资金使用清单”。三要开放政府数据,为云计算、大数据等新技术的应用提供保障。四要以政府的宏观决策、民生服务和市场监管为中心,构建综合性的跨部门应用系统。五要加强政务信息化的法治建设,改变法治滞后于信息化本身的现状。

  未来如果能破解这些制约政务信息化的体制性、机制性、结构性等根本性的问题,“互联网+政务”的前景将非常广阔。

  以“互联网+政务”推动公共治理变革

  一是树立信息化和互联网思维至关重要。政府治理正面临一场革命性变革,信息化、网络化、智能化是必然趋势,电子政务将被用于解决政府的全方位管理和服务问题。二是借助行政体制改革的强大推动力,为政府信息化创造体制条件。电子政务发展最大的问题是体制障碍。过去一直说“三分技术、七分政务”,所以现在开始大刀阔斧简政放权,减少行政审批事项。表面上,我们做了很多简政放权方面的工作,但实际上都是被动接受改革。所以要打破传统思维定势,这一点不容小觑。通过简政放权、改革行政审批制度,为电子政务创造体制机制条件。三是运用云计算、大数据、移动互联网、物联网等新技术,改变公共服务的实现形式,但其前提是通过立法推动数据开放。

  公共治理变革是重点。公共服务和社会治理模式的改革,是政府治理现代化的重点。一是大力发展服务型电子政务,围绕医疗、教育、社保、就业、住房等领域,构建跨部门的大型综合应用系统。构建一体化网上服务或一门式服务中心,为公众提供无缝对接的全流程服务,打造智慧民生。二是围绕公共安全、市场监管、食品药品安全、社会治理创新、诚信监管等领域开展工作。电子政务建设的重心要下移,重点发展县、乡镇、社区等基层服务型电子政务。同时加强电子政务的环境建设,特别是法制、安全和标准体系、国产化水平和资金使用效率、电子政务评估制度等。

  (本文作者为中国行政体制改革研究会副会长、国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院电子政务专家委员会副主任)

来源:《国家治理》周刊 [关闭] [收藏] [打印]

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