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肖迎:云南边境农村参与式反贫困

  时间:2010-10-25

一、参与式理念与方法 

1.参与式理念。参与式是在第二次世界大战后,伴随着世界范围内的重建和发展逐渐形成的,它是由一种外部主导的发展模式喜爱能够自我发展模式的转变。“参与式扶贫”就是使贫困地区和贫困群体借助于外部的帮助,选择发展项目、制订发展计划,并参与计划的执行和项目的实施管理,通过“参与”调动发展主体(贫困群众)的积极性和创造性,增强自身发展能力,建立可持续发展的扶贫开发机制。

世界银行《农村贫困社区开发项目参与式手册》指出:长期以来,无论是各级政府还是个社会团体,都在为贫困地区的发展特别是为贫困人口的脱贫而不懈努力,但以此同时,各级政府和相关的社会团体也认识到,单纯依靠自上而下的规划和决策形式很难实现脱贫发展的目的,特别是在可持续发展和当地社区的能力建设方面。农村贫困社区开发项目就是以项目省份中最贫困的人群作为目标群体,项目的实施不仅要设法改善他们的生活状况,也要提高他们的自我发展和管理能力。

2.参与中的利益相关群体。在扶贫开发中,山区、少数民族和其他贫困人群和贫困人口都是扶贫项目的目标群体,这些目标群体包括(1)最贫困的农村。大多处于与世隔绝、偏远的地方,环境恶劣,缺少基础设施和交通,人们在自认灾害面前显得异常脆弱;(2)最贫困的农户。那些依赖率高,资产很少,居住在偏远地区,由于语言障碍或受教育水平低而面临文化隔绝的农户;(3)妇女。受贫困问题的影响最为严重,虽然妇女在社区和家庭中扮演的角色不同于男性和一般的贫困人群,但妇女们的贫困状况和发展需求被笼统地包含在一般的贫困人群中,往往不能从贫困项目中自动受益。

在参与式反贫困项目中,凡是受影响的人和机构都应该参与到项目过程中,他们包括各级政府和相关社会团体、项目区的群众,特别是各利益相关群体、以及其他可能受影响的群体如地方私营企业和民间机构。

3.参与式方法。(1)参与式贫困分析。由村民特别是贫困村民对其贫困状况及其脱贫策略进行的参与式的贫困分析,帮助当地人掌握对贫困的认识、使外来人学习当地人的传统知识、鼓励村民思考分析存在的问题和解决办法、感受村民的这时生活;(2)参与式村级发展项目规划。基于在参与式贫困分析中识别出来的贫困村、贫困户及其他贫困对象不同的贫困状况和不同的致贫原因等信息,由这些贫困群体及其他利益相关者共同开发以贫困群体为对象的脱贫策略及具体的社区发展项目活动,使贫困群体具有强烈的拥有感和责任感,进而提高村民对扶贫项目的持续开发和管理能力;(3)参与式实施。由村民提出一系列的项目和项目优先次序并使之纳入政府计划的框架内,最后确定的项目要满足最贫困群体的需求和使贫困自然村收益,过程当中要有贫困群体的声音和需求得到反映;(4)参与式监测与评估。监测是一个连续地收集资料的过程,它使项目负责人和参与社区与参与群体可以检查积极和消极的趋势,以便调整相应的政策。评估一般由项目管理层或出资机构实施,看项目是否达到目的及其影响。

在实施具体的参与式反贫困项目中,村民可以在村级基础设施建设中、村级采购中、村级财务管理、村级卫生与健康项目、技术培训中进行广泛的参与。

二、参与式反贫困云南案例

1.中国西南扶贫项目。1993年,中国政府与世界银行开始准备“中国西南扶贫项目”,2005年正式实施该项目,项目覆盖区包括了广西、云南、贵州三省(区)的35个贫困县、281个乡、2424个村,直接受益的贫困农民为250万人,其中少数民族人口约占50%。主要包括农业开发项目、劳务输出项目、二三产业项目、教育项目、卫生项目、基础设施建设项目、监测项目、机构建设项目等8个子项目。

在全球扶贫大会,该项目作为“西南模式”成为向大会提交的脱贫案例,多次获得世界银行行长沃尔芬森的称赞。中国国务院扶贫办主任刘坚在扶贫大会上指出,与过去单项扶贫项目不同,西南项目开创了中国跨区域、综合性扶贫开发的先河。新华网2003527报道我省西盟县小寨村,村民的人均年收入翻了约一番,从400多元增加到900多元,不仅住上了高大宽敞的瓦房,还有村民买了VCD,享受上了数码时代的娱乐方式。成为西南项目成功的一个缩影。

然而“西南项目”也观察到,在农村参与项目的设计、执行和监测方面,还需要进行很大改进,如项目设计如何更充分反映村民意愿,项目实施期间,宣传的深度、广度不够,村民不知道申请实施项目有哪些程序要求或者哪些条件,使村民在项目实施中处于被动,项目实施中后期,村民还款积极性不高,部分有还款能力的村民也因为缺乏约束机制及担保、联保等贷款限制条件而不原意还款,项目后续管理中,村民参与出现惰性,体现在对公共设施的维护过程中。

村民自己管理和监测项目成果的参与机制没有形成。

2. 上海市—云南省帮扶协作案例。在中央政府倡导下,沿海发达地区省市与内地欠发达地区的省份形成10对对口帮扶协作关系,上海市—云南省对口帮扶协作是其中之一1996年以来,重点帮助云南省的文山州、红河州、普洱市(原思茅)等三个贫困发生率较高的地州实施扶贫项目,由上海提供扶贫项目的部分资金,确定了“对口帮扶”、“经济协作”和“社会发展”三大目标,在改善贫困人口的基本生产和生活条件如基础设施建设、饮水工程、安居温饱工程;人力资源开发项目如劳务输出、科技培训;社会发展项目如希望小学建设、帮助贫困家庭的儿童入学、村卫生室建设;农户增收项目如建立农业示范区和良种基地、帮助农户发展养殖业生产、通过小额信贷向农户提供生产资金等领域实施扶贫项目。

为了更有效地开展帮扶工作,在项目实施过程中引入国际上的参与式方式,在温饱村的建设过程中,制定了资金由上海方面提供,但在基础设施建设是实施时,必须由贫困人口参与的原则。如改造茅草房、建造房屋的部分材料,由村民自己想办法获得,这样很多农户自发组织起来,团结协作,在不破坏生态条件的基础上,到附近山坡开采石块充当建材材料。

在小额信贷引入方式上,上海帮扶项目专门拨出资金用于小额信贷的发展,让村民自己选择项目、自己寻找市场空间自己致富。鼓励村民在外力的帮扶中发挥自己的主观能动性,变“输血”为“造血”,提高村民的自我发展能力。

5-2 上海援建温饱试点村工程收益村数、户数、人数统计(19982002年)

地州

受益村数

受益户数

受益人数

基础建设资金(万元)

小额信贷(万元)

文山

291

13397

62096

3212

1941.6

红河

254

12983

61316

2719

1693.9

普洱

256

10630

48529

3455

1709.8

总计

801

37010

171941

9386

5345.3

资料来源:根据云南省扶贫办资料整理

2003年调研组在项目实施村作评估发现,项目村在许多方面的指标优于文山、红河、普洱三地州的平均水平,如绝对贫困发生率低于三地州平均水平,并呈下降趋势,农村居民人均年纯收入平均值虽然低于三地州的平均水平,但年增长率却远远高于三地州平均水平。项目村多为少数民族聚居区,人均受教育年限为45年,远远低于全国人均8年的指标,通过建立希望小学、希望中学、培训中心、“白玉兰远程教育网”等基础教育的投入,对当地村民摆脱素质贫困具有长期影响,也为我省边境农村发展教育打下了坚实的基础。

3. 贫困农村社区发展项目(PRCDP)。自1995年以来,我国政府与世界银行在扶贫领域开展了西南、秦巴、西部、山西等四个扶贫贷款项目,贷款援助总规模达6.875亿美元,覆盖9个省区、121个贫困县,980多万贫困人口受益。世行与我国政府在扶贫领域的合作对解决中国农村的贫困问题起到了非常积极的作用。从1999财年开始,在各方协商基础上,英国国际发展部(DFID)表示愿意同世界银行一道继续在中国开展扶贫项目的合作。世界银行/英国国际发展部混合贷款中国)贫困农村社区发展项目(PRCD”(简称世行第四期扶贫项目)开始运作。

贫困农村社区发展项目”基本目标是增加项目区贫困人口的收入水平,提高文化健康素质;改善扶持区域的环境条件,促进生态环境恢复;调查产业结构,推动当地区域经济发展;实行科学设计和管理,创造一种可借鉴,可推广的组织实施管理模式;解决少数民族和残疾人的贫困问题;提高获得基础教育和卫生服务的机会;提高山区农业生产力并进一步加强基础设施建设。主要的建设内容是可持续山区大农业;农村基础设施;基础卫生;基础教育;社区能力建设;项目管理和监测。基本特点混合融资,强强联合;综合性扶贫(生产与非生产性项目相结合,就地开发与异地开发相结合);瞄准最贫困的弱势群体;突出社区和贫困人口的全程参与;突出效益性(社会,经济,生态);强调项目可持续发展;采用以社区为主导的项目采购;定量监测与定性监测同时运用在项目中;组织管理模式适合中国国情,符合世行与DFID要求,具有示范性和借鉴性。

云南边境地区的龙陵、永德、沧源、西盟和孟连等5个县成为首批贫困农村社区发展项目”的覆盖,项目受益人口中少数民族人口占三分之二,其中包括彝族、佤族、傣族、拉祜族、苗族等成为项目收益人口。

2000开始,从中央有关部门到三个省(区)、县以及乡镇,各级项目机构开展了大量的项目准备工作,这些工作主要有:编制大量的项目文件,包括各阶段的项目概念书、建议书、可行性研究报告,以及与环境评价、社会评价、财务、采购、参与式等有关的各类报告、手册;开展了大量的村级规划和参与式扶贫试点工作等。

200510月世行项目中期评估团审核项目覆盖区域中期调整方案及全省的项目中期调整方案,对PRCDP项目整体进展情况进行了评估。重点对项目实施在瞄准机制(项目是否覆盖最贫困和最偏远的村庄)、参与式方法、少数民族、性别主流化、环境影响、政策影响和创新等方面的执行情况进行审核。

根据云南扶贫开发网报道,截止20071231日我省累计完成项目投资138,212,066元,占项目总计划的33.54%。边境各县中,龙陵县累计完成14,398,858元,占项目总计划的20.2%;永德县累计完成32,906,804元,占项目总计划的39%;沧源县累计完成11,797,112元,占项目总计划的21%;西盟县累计完成21,485,921元,占项目总计划的44.3%;孟连县累计完成21,254,010元,占项目总计划的37%。在可持续山区农业、农村基础设施、基础教育、农村卫生、社区能力建设、项目管理和监测系统初步建立等分项目的实施成效显著,特别是涉及到参与式反贫困方面,截止20071231日,入学率由2001年的98.46%上升为目前的99.29%;六年级完学率由88.30%上升到95.87%;项目村还给儿童和成人提供了基础教育的培训的机会,已建立了一批社区学习中心,开展了大量的成人基础教育培训;最贫困社区管理社区活动和参与项目计划、实施和决策的能力得到提高,有一定比例的妇女和少数民族参与到项目的管理决策中。村级项目实施小组中有60%的人员是穷人,30%是妇女,村级项目实施小组按社区同意的原则运用参与式手册开展工作,并保存了项目计划和项目文件。截止20071231日,实施了参与式贫困分析和参与式规划的村的数量由2001年的1个增加到目前的179个;参与过生产性活动农户由420, 上升到22,872户;参加过参与式规划的妇女的比例由3.33%上升到34.76%。接受过培训的妇女比例由4%上升到35.17%

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