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肖迎:云南边境农村反贫困对策思考

  时间:2010-10-25

一、建设与创新扶贫开发制度

美国经济学巨匠托斯丹·邦德·凡勃伦认为制度是一种自然习俗、一种思想习惯,美国制度经济学家康芒斯则认为制度是约束个人行动的工作规则,最重要的是法律制度。美国新经济史先驱道格拉斯·诺斯认为制度是一种博奕规则,是人们创造的用以限制人们相互交往的行为框架。人们的经济活动就是在制度约束下进行的效用最大化行为,有效的制度安排能够促进经济增长和发展,无效的制度安排则会抑制甚至阻碍经济增长和发展。因此必须对不适应经济发展的制度进行变革。

改革开放30年来,在我国农村展开了一系列重大的制度改革,其中包括土地制度改革、农地征用制度改革、农村社会保障制度改革与完善、农村税费改革、农村集体产权制度改革和组织创新、农村公共产品制度改革、新型农村合作医疗制度改革、集体林权制度改革,农村金融制度改革、完善村民自治制度等。

十七届三中全会指出,要在新形势下推进农村改革发展,深入贯彻落实科学发展观,坚定不移地继续推进社会主义新农村建设,坚定不移地走中国特色农业现代化道路,坚定不移地加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点,充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性,大力推进改革创新,加强农业基础地位,提高农业综合生产能力,加快发展农村公共事业,促进农民全面发展、农村全面进步,推动农村经济社会又好又快发展

农村改革在科学发展观和统筹城乡发展方针的指引下,迎来了新的机遇。对农村改革和发展的经验进行认真总结,将一系列行之有效的政策措施制度化、法律化,对于按照科学发展观的要求明确今后农村改革发展的方向,建立以工促农、以城带乡的长效机制,形成城乡改革发展的互动机制,推动整个经济社会又好又快地发展,必将产生重要的促进作用。

 云南边境农村扶贫开发必须将已获得证明有效及有待证明的扶贫方式与我国的经济社会制度体系相结合,进行反贫困制度和方法的实验和创新。制度建设与创新的思路要体现(1)目标多元。我省边境农村反贫困的目标是要解决贫困乡、贫困村、贫困户及贫困人口的温饱与发展问题,培养高素质的项目管理队伍,探索更适合云南边境农村扶贫开发实际的运作机制;(2)内容综合。基于边境农村贫困成因的综合性,要在一个贫困农村社区,通过不同的反贫困参与组合,从多个角度解决不同的贫困问题。如在“中国西南扶贫项目”中,8个分项均有各自内部的互动项目,并在大项上彼此关联,这样可以扩大单一扶贫活动的效果,建立农村社区长期可持续发展的基础;(3)投资多元。要有政府配套资金和地方自筹资金,也要积极吸纳外资;(4)多方参与。要有各级领导干部的充分参与,相关专业部门的参与以及贫困农户的参与;(5)整村推进。在扶贫项目的设计和实施过程中,坚持以自然村为基本单元,以村级规划为载体,以综合治理贫困、整体改善贫困状况为目标,集中投入,产生整体综合效应。

1.开发模式跨地区跨行业。针对我省边境地区的环境、资源、文化民族等特征,在因村制宜、因族举措、因人帮扶、因业投入的基础上,要相对集中连片开发,以解决公共基础设施建设,按照市场经济法则,与我省区域经济的发展走向相衔接。在项目设计思路和实施上,注重把基础设施、基本农田建设、种养殖业、教育、卫生、促进非农经济发展等各种措施结合起来,以自然村为基本单元,找准致贫原因,一揽子投入,才能既解决温饱问题,由改善发展环境,有利于培育贫困农户长期发展的能力。

2.一次规划,分年实施。扶贫项目在准备时尽量做到一次规划、分年度实施。规划中要以村级规划为基础,每一个分项目要有详尽的是实施方案,保证项目的连续性,避免项目实施的随意性,提高效率。项目实施过程中要有严格的工作程序和工作标准,要重视项目的检测,及时调整项目的进展和解决问题。

3.扶贫项目选择。首先选择有资源优势、有市场需求,可以增加农户收入的生产性项目,同时考虑子项目间的关联性和项目实施的整体性,在村级规划和实施项目中,要注重项目的多样化,如要注意水土平衡、水肥平衡、劳动力和任务量平衡,开发与环境保护平衡;其次优先考虑贫困覆盖面大的项目,公共设施的建设如学校、卫生室、公路、饮水灌溉工程应尽量在贫困村实施,开展收益对象明确的活动如发展种养业、劳务输出、妇幼保健、助学补助等;项目的调整要坚持基本目标不变、适应市场变化、符合大多数农户的需要为原则。

4.坚持可持续发展。一是项目内容设计要体现持续性;二是机构设置要体现持续性;三是资金使用机制上要体现持续性,项目设计时要考虑回收、滚动使用的可能;四是项目建设要体现持续性,如项目设计的贸工农、种养加和引进现代农业新技术等都要结合到本县主导产业的发展当中,特别要在贫困村综合治理、实用技术推广、农民培训、人力资源开发和公共服务等方面扩大扶贫开发的效果与影响。

5.建立农户参与系统。贫困农户的广泛参与是我省边境农村反贫困的最根本特征之一,建设农户参与系统包括项目选择与确定采取“自上而下”再“自下而上”办法;确保农户参与项目实施;动员农户通过投工投劳,参与社会服务和基础设施建设,提供一定的配套资金参加农业和劳务输出等项目活动;增强项目实施的透明度;提高农户参与项目决策与实施的程度;加大技术培训与农户培训的力度。

6.关注性别问题。在扶贫开发中,要优先解决妇女在生活和生产中的实际困难;确保妇女获得教育和卫生服务的机会;再男性劳力外出打工,妇女实际上成为主要的农业活动参与者,也应该是扶贫项目的受益者。

7.建立环境保护制度。扶贫开发中的项目设计要具有增强生态恢复,减轻环境压力的功能,基础设施建设、农田水利建设等工程,不仅要能调整农业生产结构,有利于发展种养殖业,还应对农业生态产生积极的良性影响,在发展乡镇企业时,要特别注意国家对环境保护的要求。

此外在边境民族地区发展中要对财政扶贫制度、小额信贷制度进一步研究和创新,如向国家民委积极申请专项扶贫资金,用于边境沿线111个乡镇的729个跨境民族村委会实行整村推进,要向中央和省财政申请边境建设事业补助费,用于专项解决边境地区的特殊困难和问题。向中央财政申请设立兴边富民行动专项资金,专项用于实施“兴边富民”新一轮工程。要协调发达国家、省市、企业对我省边境地区进行帮扶,拓宽筹资渠道,争取更多的资金,促进边境地区经济社会的发展。要争取国家批准我省发行民族贫困地区专项彩票,所得收入全部用于边疆民族地区扶贫开发,争取国家批准我省边境民族贫困地区开征特种资源税,并将此税和贫困地区的企业所得税全部留给贫困地区用于扶贫开发。认真总结我省的小额信贷模式和贫困村村级发展互助资金模式,不仅为我省农村金融改革提供案例,并成为扶贫到村到户最直接、最有效的措施。

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