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肖迎:云南边境农村反贫困的主要途径

  时间:2010-10-25

云南边境农村反贫困经过长期艰苦的努力,取得了一定的成效:一是边境农村贫困人口数量明显减少;二是边境农村居民的收入持续快速增长;三是边境农村的生产生活条件明显改善;四是扶贫开发的边境民族重点县经济发展速度加快;五是边境农村整村推进扶贫开发模式逐步形成;六是边境农村产业培育力度逐步加大;七是边境农村劳动者综合素质进一步提升;八是边境农村社会事业加快发展;九是对边境农村的社会帮扶力度不断加大;十是边境农村广大群众脱贫致富信心逐步增强。

获得的主要经验:坚持加强领导、落实工作责任,是搞好边境农村扶贫开发工作的重要保证;坚持加大投入、强化资金管理,是搞好边境农村扶贫开发工作的重要前提;坚持“一体两翼”、发挥优势特色,是搞好边境农村扶贫开发工作的重要举措;坚持瞄准贫困对象、实行分类指导,是搞好边境农村扶贫开发工作的重要原则;五是坚持自力更生、社会共同参与,是搞好边境农村扶贫开发工作的重要条件。

然而也要充分认识到云南边境农村反贫困的艰巨性和持久性。自1950年以来,我国反贫困进行了近60年,但云南边境农村仍然处于贫困发生率高、贫困面大、贫困程度深、返贫率高的状态。同时,广大农村恶劣的自然环境、封闭的社会环境、低下的人口素质虽在扶贫开发中已经开始发生好的变化,但还远远不够。环境的改变和人口素质的提高绝非一朝一夕之事,它需要几代人的艰苦努力才能实现。

一、思路、目标与原则

1.思路。全面贯彻落实科学发展观,牢牢把握共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题,以改善边境民族贫困乡村生产生活条件和增加贫困群众收入为重点,以户为单位解决温饱,以自然村为单位实施整村推进和基础设施建设,以行政村为单位培育特色产业,加快脱贫步伐,扎实推进边境民族农村社会主义新农村建设,进一步巩固民族团结、社会稳定、边境安宁的大好局面。

2.目标。通过5年左右的努力,基本实现“四通五有三达到”的目标,即通路、通电、通广播电视、通电话;有学校、有卫生室或卫生所、有安全的人畜饮用水、有安居房、有稳定解决温饱的基本农田地或林产业;人均粮食占有量、人均纯收入、九年义务教育普及率达到国家扶贫开发纲要和“两基”攻坚计划提出的要求,基础设施得到明显改善,群众生产生活存在的突出问题有明显缓解,贫困群众解决并巩固温饱。

3.原则。(1)因地制宜发展与因市制宜发展结合的原则。云南边境农村经济的发展受到较严格的自然环境的限制。因此,因地制宜是发展的基础。但在市场经济条件下,关键在于产品与市场相衔接,取得实际的效益;(2)空间距离的客观存与时间距离的主观努力结合的原则。随着交通、信息业的飞速发展,空间的障碍或不利影响,可以被现代交通工具所克服。现代产业发展所要求的,是可通达性、速达性、是对市场响应的速度;(3)包产到户政策的长期稳定更注重现代农业对农庄的依赖的原则。以户为农业经营实体、千家万户分散以几乎同一的模式从事小规模的农业活动,是云南边境农村传统农业的重要特征。但现代农业的发展,规模化、专业化和集约化经营是必由之路;(4)粮食发展的安全性更注重产品质量的可靠性原则。对云南边境农村而言,求温饱是脱贫的第一目标。没有一定的数量,就没有“粮食安全”作保障。但如何发展边境农村优质农产品的天然优势,关键是要有质量意识。提升边境农村农业的效益在于优质、名牌产品的延生、发展,才能打开现代农业效益的新途径;(5)当前发展更注重可持续发展原则。云南边境农村农业发展的生态方向有极丰富的内涵,包括退化农业生态系统的恢复与重建;山区农业生态资源的合理开发与利用,山区农业环境的保护以及集利用与保护为一体的农林复合系统建设、农业生态旅游、速生经济生态林建设等。要充分利用山区垂直生态系统的多层结构,对山区农业进行合理布局和组合,建立农、林、牧相互保障的立体农业复合体系;(6)传统经验的继承更注重科学技术的应用原则。祖传的经验和自身生产累积的经验,在一定条件下是可取的。但云南边境农村现代农业的发展,亟待解决的问题是加大农业科学技术的主导作用,特别是对天然林禁伐,陡坡耕地退耕还林,草场开发与保护,水土保持,经济林、生态林建设等应做出科学的规划、安排、配置和布局,为边境农村农业发展指明方向;(7)单一农业的发展更注重“三农”为一体的综合发展原则。云南边境地区的农业问题,实质上是农业问题、农民问题、农村问题的综合。从思维角度看,应建立经济、社会、自然复合大系统观念,实现农业与政治、经济、文化、科技、教育、管理等协调发展的有序运转机制,建立全方位对外开放的体系,引入人才、资金、技术、信息、市场、观念与边境地区资源、生态环境相结合,实现优势互补,互相促进。

二、借鉴国外反贫困实践经验

反贫困是当今世界各国面临的共同课题,包括发达国家和发展中国家在内都存在不同程度的贫困现象,尽管世界各国国情不同,但一些国家在反贫困实践中好的做法和成功经验,反贫困的基本规律和富有特色的反贫困道路,对于我们从云南实际出发,进一步做好边境农村反贫困工作具有重要的启示。

1.经济发展是消除贫困问题的根本途径。世界各国反贫困的大量实践表明,凡是经济增长较快、人均收入有明显增加的国家,其贫困人口都有大幅度下降,贫困状况显著减轻。意大利、巴西、印度尼西亚、马来西亚、泰国在不同时期都曾达到并保持了较高的经济增长率。如巴西在1960—1970年间经济增长率一直保持在8%以上,1970—1980年,印度尼西亚、马来西亚、泰国的GDP增长速度也都达到并一直超过6%。相应地,这些国家的贫困人口数量也大幅度减少。韩国在1965—1998年间,经济全面高速增长,基本上消除了农村绝对贫困现象。智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家的反贫困实践证明,即使是短期内的高速经济增长,也使得贫困状况明显减轻。

要解决云南边境农村的贫困问题,应该进一步加快经济发展,特别是始终坚持把农业、农村和农民问题放在重要地位,这既是我省国民经济持续、快速、健康发展的需要,也是全面实现小康社会目标的需要。

2.政府扶持是消除或减少贫困的关键。 贫困不仅是经济问题,也是一个社会和政治问题。无论是发达国家还是发展中国家的政府,都十分重视对贫困落后地区的扶持。世界上有30多个国家的政府都单独设有扶贫的专门机构,其他大多数国家也在政府的某个部委内设有相应的扶贫机构或贫困地区经济发展的职能机构,专门领导扶贫工作。
 
这些扶持既包括政府直接救济,也有政府通过各种渠道,以多种方式增加对贫困地区的基础设施投资和生产性投资。同时,在财政、金融等方面对贫困地区实行优惠政策。国家对贫困地区的投入主要是通过中央和地方政府的各种发展计划来实施。如泰国第二个经济与社会发展计划的目标区域就覆盖了农村及偏远落后地区,先后实施了加速农村发展计划农村就业计划,这些措施对有效解决农村贫困问题发挥了重要作用。
  
云南边境农村反贫困离不开政府的强大扶持。当然,在具体的扶贫开发实践中,还存在着诸如扶贫资金有限、各部门不协调、行政色彩浓厚、短期行为突出、忽视对贫困人口自我发展能力的培养等问题,因此,在今后的扶贫开发中,应当借鉴国外的经验,把政府机制与社会机制、市场机制有机结合起来,转变政府扶贫方式,完善政府行为,不断提高扶贫开发中政府行为的科学性和扶贫效率,切实发挥政府在扶贫开发中的主导作用。

3.反贫困措施直面贫困人口是反贫困的有效方式。从国际上看,几乎所有的发展中国家和地区都把以工代赈作为贫困地区基础设施建设和促进贫困人口脱贫的一种有效方式。这种方式既起能到救济作用,又能带动地区经济发展,也是贫困人口参与扶贫开发的较好方法。而在扶贫优惠信贷方面,可以借鉴孟加拉国乡村银行、马来西亚的艾克迪尔私人信托机构、印度的阿默达巴德市个体妇女联合会合作银行等,直接贷款给贫困人口,一些国家则规定接受贷款的企业或经济实体必须安排贫困人口劳动就业,带动贫困人口发展生产经营,使贫困者受益。
  
随着我国反贫困战略的变化,我省边境农村扶贫开发具体操作中,应当借鉴国际经验,进一步面向贫困人口,积极探索解决贫困问题的途径和方式方法,做到扶贫到户到人,既应把扶贫钱物切实分解到户到人,又不能一分了之,应帮助贫困户每家每人掌握适用的技术和门路,从根本上脱离困境。

4.人力资源开发是解决贫困问题的战略举措。美国在20世纪60年代,就把发展教育作为向贫困开战计划的基石和关键,在对阿巴拉契亚等落后地区的开发中,除了公路以外,教育设施项目占资助的比重最高,从而对扶持贫困人口和促进落后地区经济发展发挥了重大作用。马来西亚和印度尼西亚对贫困地区教育进行了大量的投资,从而在发展经济和减轻贫困方面取得了巨大的成就。国家应加大对这些贫困地区人力资源开发的支持力度,在财政、金融、科技、人才、教育等方面给予政策倾斜,创造人力资源开发的良好的外部环境

5.利用国际援助和国际合作是减缓贫困的重要途径

世界银行及其附属的国际开发协会,作为向发展中国家提供发展援助的主要国际机构,自1969年以后把反贫困作为提供援助的主要目标,在减轻发展中国家的贫困方面发挥着重要作用。世界银行的经验表明,在发展中国家,对于农业研究、灌溉系统、农村供水、道路建设、初等教育、卫生保健等方面项目的援助能够最有效地减轻贫困和促进农村地区发展,并使处于贫困状态中的人们直接受益。因此,世界银行用于农业及农村发展的贷款占贷款总额的比例很高,其中绝大部分用于了建设农村基础设施。印度、巴西、印度尼西亚、韩国、哥伦比亚、巴基斯坦、泰国等反贫困成就显著的国家在1980年以前都属于世界银行的十大受援国之列。亚洲开发银行也在1999年宣布把消除亚太地区的贫困作为其主要的工作目标,随后,制定了“亚太地区推进反贫困——亚洲开发银行的长期战略框架2001——2015)”

改革开放以来,我省边境贫困地区利用国际组织和外国政府贷款规模不断增加,与世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际机构的合作,与荷兰、日本等国政府的合作,与福特基金会、世界宣明会的合作,都有很大发展。这些合作对缓解中国的贫困状况有非常直接和重要的作用。不仅有利于解决贫困人口的温饱问题,而且有助于通过借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和形成的科学方式,提高中国扶贫开发工作的整体水平。

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