徐登伟:城乡一体化治理的德州实践

  时间:2010-09-28

【摘要】山东省德州市是华北平原的传统农区,属于沿海地区的欠发达地区。改革开放以来,德州城乡经济社会发展取得了极大成就,已成为区域性中心城市。但城乡二元分割,收入差距增大,农村居民收入增长缓慢,生活质量较低,农村社会管理和公共服务滞后,带来农村人口的大量外流和农村经济增长滞缓。2008年以来,德州按照统筹城乡一体化发展的思路,将城市乡村纳入统一的发展规划和建设安排,大规模实行了合村并居建社区行动,在县城周边、中心镇、中心村组建了2223个社区。将全市8319个行政村减少到3339个,村庄合并率达到了60%。村均人口由547人增加到新建设区1353人。新建社区在教育、科技、文化、卫生医疗、体育、社会保险、社区公共服务、户籍管理、计划生育、农村居民的生活质量和社区稳定、社会控制都得到明显增强,并加快了土地资源流转的速率,促进了生产要素的集约,基本实现了农地的规模化经营,农业生产的单位产出和效益明显提高。新建社区还依法选举产生了社区管理机构及领导人,实现了真正意义上的村民自治。村级干部的人数由30047人减少到17955人,减少了12092人,每年节约村级行政运行经费2400多万元,节约农村土地100多万亩,可复垦耕地67万亩。为欠发达地区建设现代化城乡体系探索出了一条成功路子。

德州的实践引起中央、山东省领导机关的高度关注,中央政研室、社科院等领导和省委有关领导多次来德州调研,肯定了德州的做法。 

城镇化是经济社会发展的必然趋势,是转变经济发展方式、统筹城乡社会发展的重头戏,是一道很难逾越但必须逾越的坎。统筹城乡发展,转变经济发展方式蕴含着巨大的内需空间和内需潜力。

山东省德州市从2008年根据自己城乡发展的实际,进行了深入的调研和分析,认为现在的农业、农村、农民问题必须从根本上有一个创新的改革,从治标和治本同时入手,以治本为目标,进行统筹规划,科学治理,确定了统筹规划,合村并居,人口向城镇集中,土地向能手集中,产业向园区集中,城乡公共服务集约均等,社区政权和党组织建设实现依法治理。从20093月开始,德州进行了大规模的合村并居建社区工作,将全市8319个行政村撤销了4980个,新建了3339个农村新社区,村庄合并率达到了60%,村居人口有547人增加到1353人,村均面积由1平方公里扩大到2.5平方公里。新建的2223个社区进行了依法选举,产生了合村并居后新的社区居委会和基层党组织,从根本上破解了城乡发展的两元化差别,大大缩小了城乡的居民收入差别,极大改善了农村的生产条件和农村居民的生活质量,使改革成果最大限度地普及到了农村居民。

德州实行合村并居建设区改革以来,县城以下新建设区发生了以下六个方面的重大变化。

一、农民的就业得到了充分保障。在合村并居改革中,德州积极推进乡镇驻地村庄向小城镇集中,农村个体私营企业向小城镇发展,在县城周边、中心镇、中心社区,第三产业的规模得到了极大发展,形成了二三产业的集聚扩散效应,相当一部分农民逐步脱离土地进入二三产业发展,使农村剩余劳动力找到了比较合适的就业载体和平台。德州240万农村劳动力中,大约只有80万左右仍然留在农村从事第一产业,80万左右通过就业转移进入到德州以外的城市发展,80万左右劳动力就近转移到县、乡镇及中心村居二三产业就业,实现了劳动力资源向劳动力财富的转化,实现了劳动资源转化为财富的乘数效应。

二、大幅度提高了农民的收入。实行合村并居后,农民原有的承包土地权力不变,大多数农户就近转移,成立规模化的农业开发公司。流转了的土地每年收入900元,土地交由开发公司经营后,农民选择在开发公司就业,平均每天工资收入30元,每月1000元左右,还有的农户将土地入股到农村社区的二三产业,每年还可获得一定的股金分红收入,加上德州又在农村大面积地实行社会保障覆盖,德州农民大多数有租金、股金、薪金、保障金“四金”收入比纯农作提高了数倍之多并有充分的保障,这是农民能否进入新社区最直接最关心的大事。从德州的实践看,农民成为拥有“四金”的社区居民后,他们的收入水平会随着经济发展不断提高并获得保障,这是德州农村合村并居得到大多数农民支持的重要原因。

三、促进了土地的规模化、集约化经营。改革开放以后,随着农村土地联产承包责任制的实施,土地的碎片化程度很高,每个家庭八九亩土地被分成十几个小块。这些年农村劳动力大规模转以后,农村“空心村”严重,年年建新房就是不见新村庄,建设资源浪费严重建设成本很高。德州每户平均占地一亩,每个村庄占到200-300亩,空心村的比例达到60%。实行合村并居建设区后,将腾空的农村自然村进行了拆迁复耕,仅此一项德州可整理复耕土地150多万亩,近期可以开发利用的达到64多万亩,是一笔很大的资源。农村原有宅基地统一复耕后,绝大部分用于建设现代化的农业园区,不再在这些整理复耕的土地上建设二三产业等农业以外的产业设施。增加的土地指标一部分转移到城镇,与城市建设用地挂钩,以市场运作方式出让,转移为城市建设用地增加的收入用于平衡小城镇建设资金,还有一部分土地用于增加工业用地建设工业园区。无论从当前和长远看,对保护耕地、有效利用耕地都起到巨大的作用。农村居民迁居集中后,在德州大平原上产生了2686个农民专业合作社,占山东全省的十分之一。集中土地规模经营的达到267家,这些集中土地规模经营的农业专业合作社将大型的现代化农业机械,农业科技集中投入应用到农业生产中后,德州的农业生产水平近几年获得了超出想象的增长。小麦的平均单产连续七年实现了大幅度提升,今年达到亩产515.5公斤的全国最高水平,这比改革开放前年单产提高了10倍之多,德州成为全国唯一一个整建制亩产吨粮大市。德州的农业机械化率达到80%以上,德州的实践使我们看到了中国农业的发展方向。

四、农村公共服务水平明显提高。在城乡两元化经济发展进程中,农村居民和城镇居民的差距除了收入、财富增长的差别外,其实质性是农村教育、医疗、社保三项社会公共服务不均等的差别上,由于大量农村人口外流,德州许多乡镇每年出生的孩子编不成一个小学班。因此在乡镇农村设学校成本太大,乡村教育迅速萎缩、弱化。教育的萎缩、弱化反过来又极大地促进了农村人口的外流,形成了恶性循环。在农村医疗上由于投入限制,农村的医疗极度贫乏,小病拖、大病等的现象已经成为农村普遍现象。许多农户因医疗不及时,小病拖成大病,把家庭、亲友拖成贫困户,因病返贫、因病致贫的农户相当多。农村的社会保障覆盖虽然有了提高,但就目前德州的实际来看,社保覆盖面小依然是短期难改的现象。另外由于农村居住人口少,居住分散,为乡村治理配套的水利、电力等基础设施投入大、收效低。

实行合村并举后,社区的道路、电力、自来水、医院、小学以及商业服务和社区服务都能及时集中进行建设和全覆盖。农民进入社区后,其生活质量、生活习俗都得到了提升。自来水、供热、供气、以及便利的生活服务吸收了农村相当数量的农村劳力在社区就业。过去的农村环境卫生状况长期得不到改善,农村垃圾靠风刮,建设新社区后可以集中处理生活污水、生活垃圾,大大改变了农村生态环境条件。虽然德州在这方面工作刚刚起步,但社会效应和经济效益已经明显显现。农村居民对党和政府的改革政策社会认同度高。

五、整合了基层建设、党建资源。过去的德州农村有“三高两难”,一是村基组织运作成本高,每村每年要5000-10000元,仅市财政负担的村级干部工资每年就达到4千多万元;二是“空心村”比例高,居民居住分散,社会政治资源不能整合,相当多村庄是瘫痪村;三是公共服务水平低,由于村庄分散,建设村庄的投入被分散到各个村,大多成为无效的重复建设,像撒胡椒面一样“广种薄收”,收效甚微。由于“三高”造成了村级组织管理难,许多村庄选不出党支部书记、村委会主任。许多村在留守人口中选出的村级领导多数不能胜任工作,而且民主管理难,宗族、家族势力在农村政权建设中不断出现严重的社会干扰。实行了农村合村并居后,社会资源得到整合和加强。新建的2223个农村社区组织干部的平均年龄为45岁,比合并前下降了4.6岁;高中以上文化程度的达到47.5%,比合并前提高了19.5%;社区党支部和管理人员比合并前减少了12092人,每年节约村级组织运行经费2500万元。在农村新建社区中,中央和各级党委、政府的各种信息能迅速传达到农民手中,各种农业发展、补助资金也能迅速、安全到达农民手中。党的惠农政策、政府的各种农业发展资金得到科学合理地使用,农村居民对党和政府的向心力和凝聚力比以前大大提高,这也是加强党的执政基础的重要举措。

六、破解了城乡一体化效益与公平难题。城乡一体化的乡村治理关键是找到城镇与乡村发展的效益与公平的结合点。德州为加快农村大社区治理,将德州城市规划局更名为德州市规划局,统筹规划德州市的城乡发展。由市统一组织对农村中心村、镇的规模、空间布局以及村组的合并时序进行统一规划。农村自然村迁并后土地统一开发、出让、建设。农村社区的教育、科技、文化、卫生、体育、医疗、计生、社保、户籍进行统一设计、管理,对农村社区产业发展进行统筹规划,对社区供水、供暖、供气以及道路、电力、垃圾处理与城市建设统筹安排,极大弥合了过去城乡二元经济结构带来的裂痕,缩小了发展差距。换来了城乡经济发展两元化向一元化改变,发展差距大幅缩小,发展空间有效扩大,城乡居民幸福指数极大提高。

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