许耀桐:国家治理:古希腊城邦的启示

  时间:2018-07-17

  [摘要] 古希腊哲人以敏锐的眼光关注到城邦治理的重大问题,阐述了城邦国家要把公共事务治理好,必须树立至善理念才能达到良善治理;城邦治理要有利于和造福于公民,不可缺少优良的政体,应以优良政体实现和谐治理;应以遵从和依靠法律规制实行法治治理,以推进政治改革实现民主治理。古希腊哲人对城邦的“良善治理、和谐治理、法治治理、民主治理”的认知,揭示了国家治理的四大规律,对于推进当代中国的国家治理有着重要的启示意义。 

  [作者简介] 许耀桐,国家行政学院一级教授、博士生导师,中国行政体制改革研究会副会长,主要研究方向为政治学理论和方法、中国政治体制和行政体制改革、民主理论和党的建设。 

  [关键词] 国家治理 古希腊 城邦治理 启示 

  引子  为何研究古希腊城邦治理 

  ,是人类自身处置公共事务的一种有组织、合目的的活动。国家治理,则是由国家政治权力体系或国家政治体制组织实施的公共事务管理活动。原始社会解体后,古希腊城邦是最初产生的一种国家形态。在古希腊产生城邦国家City state or polis之前,没有国家治理,因此,城邦国家成为国家治理的先河,构成国家治理的“元形态”。古希腊城邦国家之所以能够成为国家治理的“元形态”,是因为城邦国家具有很多特殊性。以其中的雅典城邦为例: 

  ——城邦社会成员构成丰富、复杂。雅典成为城邦国家时,虽然只是一个小国寡民,但社会成员的阶层、阶级却应有尽有,有奴隶、外邦自由人、公民、贵族、王者、官吏、武士、军人等在有财产者中,根据拥有财产的状况又分为五百斗级、骑士级、双牛级、雇工级四大等级:再从城邦人员从事的经济行业来看,有从事农业的,有从事手工业的,还有从事商业的,还有从事航海业的。而一般的国家,最初的社会成员结构则较为简单。 

  ——城邦开放度高,人员流动量大。雅典的外来人口是大量的,出入雅典城邦的人络绎不绝。雅典也注重引进外来人员,例如,历史上的梭伦改革时期,特别鼓励海外的熟练的工匠移居雅典。而一般的国家则闭关锁国、落后自守。 

  ——城邦工商业发达,实行商品经济。雅典濒临爱琴海,海上交通便利。这里的商人可以远航到埃及等地,商业贸易使城邦繁荣起来。雅典的工商业仅不同的生产部门就多达二十多种,而且每一种手工行业分工细、门类众多、技术精良,因此,雅典商品经济流行,商品垄断了地中海世界的贸易市场。雅典的海外贸易也极其繁忙,使雅典成为当时全希腊最大的国际贸易中心,皮里优斯港是当时最大的国际商港,也是东西货物的集散地。而一般的国家,最初都处于自然经济形态。 

  ——城邦文化发展,文明影响力强。希腊文化不仅文学艺术哲学、史学、自然科学等各个领域都出现了全面繁荣而且希腊人在各个领域都创造出令人惊异的成就特别在政治哲学方面,出现了苏格拉底、柏拉图、亚里士多德等巨匠。他们以敏锐的眼光关注和论述了城邦治理的几乎所有重大的问题,是留给后人的不可多得的思想遗产。 

  以上四个特征,为古代和中世纪的其他国家所不具有。特别是古希腊国家创造的文明,是一种包含未来文明的萌芽,以至于近代西欧发生的文艺复兴和人文思潮的兴起,言必称希腊,就是要回归古希腊文明、延续古希腊文化。关于城邦治理问题,古希腊的先贤们作出了大量的论述,他们阐述了国家要把公共事务治理好,必须树立至善的城邦治理理念,才能实施良善治理;城邦治理要有利于和造福于公民,也不可缺少优良的政体;同时,还应以遵从和依靠法律规制实行法治治理,以不断推行政治改革实现民主治理。古希腊哲人对城邦的“良善治理、和谐治理、法治治理、民主治理”的认知,揭示了国家治理的四大规律,由此可见,通过研究古希腊城邦治理,可以发掘它的普遍价值,从中得到有益启迪。 

  一、树立至善理念与良善治理 

   公元前8到6世纪,在古希腊氏族社会解体后,开始出现大大小小的、数以百计的城邦国家。城邦国家和氏族社会迥然不同,氏族社会是以社会成员之间的血缘关系来划分的;而随着生产力的发展和阶级关系产生,不同氏族和部落的成员开始流动、混然杂居氏族社会逐渐解体,这就形成了按地区居民居住地来划分的城邦国家。在氏族社会里。“每一个氏族的人数大约在一百人到一千人之间。部落是氏族社会最大的组织,摩尔根认为,古希腊雅典的部落共有4个,每一个部落由3个胞族组成,每一个胞族又包含30个氏族,也就是说,一个部落有90个氏族,如果按1000人算,一个部落最多也就是90000人。而当雅典成为城邦国家时,人口众多,其总数则在30—40万之间。在氏族社会里,全体社会成员都是自由人,财产共同享有,实行均等分配,有着普遍承认的强烈的独立感和自尊心,自由、平等、博爱是氏族内部为人处事通行的原则,氏族的公共机构是按民主原则建立的,酋长在氏族内部的权力,是父亲般的、纯粹道义性质的,手中并没有强制的手段。而在城邦国家里,原先的无差别社会成员被划分为奴隶主和奴隶两大阶级,以及形成外邦自由人、公民等阶层,在有财产者中根据拥有财产的状况又分为若干等级。氏族的公共机构也被城邦的国家机器所取代,出现了专职的统治者、官吏和军人。很显然,城邦国家比起氏族社会来,在人口、经济、政治和文化等方面都发生了前所未有的变化,氏族社会亲善质朴的原初治理,已经转变成阶级统治的治理。 

  由氏族社会治理转入城邦国家治理,治理的条件、形式已不可同日而语,城邦国家的治理远比氏族社会的治理复杂得多。氏族社会曾被称之为黄金时代,那时人们的生活无忧无虑。“后来代替黄金时代的是白银时代,青铜时代和黑铁时代”,“黑铁时代,是仇恨、忧虑和悲伤的王国。这个时代,只有强权,没有公理”。从黄金时代、白银时代、青铜时代到黑铁时代的急速下坠,因传统秩序和道德伦理的失范而更多地带来了暴力的横行、罪恶的肆虐,引发了古希腊先贤们深深的焦虑和对治理问题迫切的思索探寻。治理,成为城邦最为关注的主题,集中着政治哲人的情怀智慧。 

  产生于公元前8世纪荷马史诗,虽然是一部文学作品,却也是古希腊从氏族社会过渡到奴隶制时期的一部社会史、风俗史,具有很高的政治、社会和民俗的研究价值。荷马史诗里已出现了城邦一词,这样的城邦不仅是市场交易的中心,而且有着公民集会的场所,《伊利亚特》中就曾记述了奥德修斯规劝一些从公民大会上逃脱的阿该亚人回到公民大会会场的事。荷马史诗中出现了狄凯Dike的女神,代表着正义。狄凯的形象是手持标尺衡量事物和事件是否合适、正义,维护自己的人格、家族的名誉和人际关系的公正公民大会本身也是正义的体现,在荷马史诗中当奧德修斯游历来到传说中独眼巨人的乡土时,看到的是一些野蛮无礼而根本不知何者为正义的巨人,因为他们没有公民大会,也就没有正义原则。同时,在荷马史诗中还十分重视正义的地位和作用。在《奧德赛》第九卷中,奧德修斯说道:我奋斗不已却不诉诸暴力。因为任何人都不应侵害正义。很显然,荷马史诗表达了在城邦的生活和治理中,应当追求和实现正义。 

  如果说荷马史诗还是以文学的色彩笔调涉及了正义问题,那么,在公元前8世纪末赫西俄德的《工作与时日》那里,开篇便直面统治者,呼唤正义和公正:“宙斯啊,请你往下界看看,侧耳听听,了解真情,伸张正义,使判断公正。”赫西俄德还讲了一个故事,一只鹞鹰用利爪生擒了一只夜莺,得意地飞翔到云层之中,夜莺因鹰爪的刺戮而痛苦地呻吟着。这显然是强者对弱者赤裸裸的欺凌。为此,赫西俄德发出愤怒的呐喊:“要倾听正义,不要希求暴力,因为暴力无益于贫穷者,甚至家财万贯的富人也不容易承受暴力”。赫西俄德更明确地指出:“如果对任何外来人和本城邦人都予以公正审判,丝毫不背离正义,他们的城市就繁荣,人民就富庶,他们的城邦就会呈现出一派爱护儿童、安居乐业的和平景象。” 

  荷马赫西俄德,正是古希腊“正义themis,dike)和良好秩序(eunomia)观念的形成阶段,对后来的古希腊哲人产生了深刻的影响,使他们更加关注于如何治理城邦的问题,为古希腊的政治思想弘扬正义的理念,提供了前提和基础。针对一部分智者“强权即正义”的主张,苏格拉底展开了批判。一些智者认为,强者可以用暴力剥夺弱者的财产并统治他们,这是一种“天然的正义”。在他们看来,作为治理城邦事务的强者,既然是最有智慧和最勇敢的人,就可以不受任何限制地去满足自己的欲望,这是一种美德,也符合自然的真理。苏格拉底反驳道,善与恶、快乐与痛苦彼此相互联系,杰出的政治家作为治理城邦的人,绝不能追求和满足一己欲望和享乐,而要把追求善当作人生的最高目标,这样的最高的善业就是实现城邦的和谐有序、严守法规和自我制约。他说:“正义的事和其他美而好的事都是道德的行为”,很显然,正义就是有道德即具有美德的善。这样,苏格拉底把正义和善联系起来,确立了正义就是善,治理者必须是正义的善者,城邦必须具有治理的至善理念。 

  作为苏格拉底学生的柏拉图、以及作为柏拉图学生的亚里士多德,更加深入地探讨了城邦治理的正义和至善问题。什么才是城邦国家的正义呢?柏拉图认为,一个“完善”的城邦必然是一个具有各种美德的城邦。这美德包括“智慧”、“勇敢”、“节制”、“正义”四个方面。柏拉图指出,正义虽然列在美德的最后,但它却是立国的基础,也是其他三种美德得以产生、存在并能持续下去的前提。在四种美德中,只有正义最能使城邦至善,并维持城邦的秩序与和谐。柏拉图认为,城邦正义离不开个人正义,因为城邦不过是放大的个人,个人也不过是缩小的城邦而已。城邦是由个人组成的,因此,“有个人的正义,也有整个城邦的正义。但无论是“正义的人,正义的国家以及正义人里的正义和正义国家里的正义”,正义都是一种美德,“是一种心灵的健康,美而强有力”,不正义是一种邪恶,“是一种心灵的疾病,丑而软弱无力”。尤其是作为治国的“哲学王”,必须具有真正的治国知识——善的理念。比起柏拉图来,亚里士多德更加强调城邦的正义和至善对个人的重要性。亚里士多德认为,城邦是一种政治共同体,以“善业为目的”。人天生就是政治动物,“城邦以正义为原则。由正义衍生的礼法,可凭以判断[人间的]是非曲直,正义恰正是树立社会秩序的基础。人的群体性、社会性决定了人若离开城邦,根本就无法过良善的生活,城邦的善会给个人以更大、更多的影响。 

    “希腊城邦出现的时候,它就做出了规划,力图体现国家能够而且应该所是的理论,力求客观化、理性化、普遍化的政治科学在希腊诞生了。”古希腊城邦所产生的政治思想,使“城邦构成了一个道德的存在”政治共同体也成为一个道德共同体。这个道德共同体,就是出自于对至善的探索和追求的结果。城邦治理需要树立至善理念,无疑是古希腊哲人留下的重要启示。 

  在当代中国的国家治理中,现已明示、确立了富强、民主、文明、和谐自由、平等、公正、法治爱国、敬业、诚信、友善”的24字社会主义核心价值观,这是对古希腊关于至善的“智慧”、“勇敢”、“节制”、“正义”四种美德的进一步发挥和发展。社会主义核心价值观治理什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民三个层面,阐述了国家治理至善理念的深刻内涵,凝结着全体人民共同的价值追求。致力于社会主义核心价值观的的建设,把社会主义核心价值观的至善理念融入到国家和社会发展的各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯就形成了美好、文明、进步的良善治理。 

  二、探求优良政体与和谐治理 

  如果说城邦要有治理的至善理念是一个重大问题,那么,欲实现城邦的良善治理究竟需要什么样的政体呢?更是一个至为关键的问题。古希腊政治哲人以深邃的历史眼光和深刻的见解,阐述了优良政体的问题。 

  希腊城邦从公元前8世纪开始逐步形成,到公元前4世纪逐渐衰落解体,先后经历了400多年时间。世界上还没有任何一个国家像希腊城邦那样,能在400多年间轮番上演了各种政体:君主制、僭主制、贵族制、寡头制、共和制、民主制以及军人政体等等,而且,“发展又几乎遵循着同一顺序——从君主政治到贵族政治,从贵族政治到僭主政治,再从僭主政治到民主政治。”这就给了古希腊的政治哲人以难得的观察机会,思索和比较什么是最好的政体。 

  苏格拉底一生阅历丰富,经历了希腊城邦由盛转衰的时期。他在青年时代目睹了伯里克利民主政体的盛世,却也在晚年看到了雅典在波罗奔尼撒战争中失败、衰落后出现的僭主制。这使得苏格拉底在希腊历史上对亲身经历的和听闻到的政体能够较早地进行比较。对于苏格拉底而言,色诺芬说,“凡官吏是从合乎法律规定的人们中间选出来的地方,他认为是贵族政治。凡是根据财产价值而指派官吏的地方,是富豪政治。凡是所有的人都有资格被选为官吏的地方,是民主政治。”尽管苏格拉底并没有彻底否定雅典的民主制,但他对于采用抽签或轮流的方法确定城邦治理者的民主方式甚为不满。他认为,政治是一种专门的知识和技艺,治理城邦是最伟大的工作,需要最美妙的本领和最伟大的技艺,而这并不是人人都具备资质的,怎么能随便地让全体人民通过抽签抓阄都能成为城邦的治理者呢?这样产生的治理者不可能治理好城邦,雅典的民主制其实不能真正代表人民的意愿。苏格拉底也不赞成富豪政治,更反对僭主制。苏格拉底倾向于建立更有力量更具权威的君主制,即推崇贤人政治、实行贤人政体。苏格拉底曾比较了君主制和僭主制,在他看来,“君主制和僭主制是两种政体,但它们彼此很不相同。征得人民同意并按照城邦律法而治理城邦,他认为这是君主制;违反人民意志且不按照律法,而只是根据统治者的意愿治理城邦,是僭主制。”苏格拉底非常重视城邦政体是否征得民意、代表人民的问题,他之所以不赞成当时的民主政治、富豪政治,反对僭主制,是因为这些政体都代表不了人民的意志。而他倾向于君主制、主张实行贤人政体,是认为这样的政体需要征得人民同意,因而能够代表人民意志。由此可见,苏格拉底主张的贤人政体已不是单纯的君主制,而是结合了民主做法和民主政治,这在一定程度上使贤人政体成为君主制和民主制的一个混合政体。 

  继苏格拉底之后,柏拉图从君主制出发进一步发展了贤人政治和贤人政体的思想。作为柏拉图君主制的贤人政体,是由“哲学家”执政的国家,这样的哲学家既可以是一人,也可以是多人,一人的则是君主制,多人的则是贵族制。而由一个或多个“哲学家”执政的国家,就是贤人政治和贤人政体。柏拉图认为,由哲学家充当“王”的人,“必须是那些被证明文武双全的最优秀人物。是充满美德、智慧、知识和意志的杰出人才。因而,“哲学家”的政体,把贤人政体的设想推向极致,构成柏拉图心目中最理想的政体,同时,他也有力地论证了由“哲学家”统治的政体才是最好的政体。但可惜的是,当时的希腊城邦还没有哲学家当国王的城邦。而现实中的其他四种政体,柏拉图认为依次是:军人政体→寡头政体→民主政体→僭主政体,分别出现贪图誉者型、寡头型、民主型、僭主型的政治人物,则全都是“恶”的政体柏拉图到了晚年,虽然仍主张第一等好的国家是哲学王统治的理想国家,但在实现不了的情况下,则只好转而寻求一种二等的理想国。所谓二等的理想国,就是结合君主政体的智慧原则和民主政体的自由原则形成的混合政体。柏拉图说:“有两种一切其他制度由之产生的母制。第一种母制的确切名词是君主制,第二种是民主制。前者被波斯人推向极端,后者由我国推向极端。正像我说过的,一切其他政制实际上都是这两种母制的变种。如果(我们认为,没有哪个不是由这两种要素构成的国家能够正确地建立,这当然是我们的意见的中心点)——要享有自由、友谊和良好的判断力,对一种政治制度来说,绝对需要的是把上述两者结合起来。”如果在政体中能够体现君主制和民主制各自的优点,这样的混合政体便会成为第二等好的政治。而在不可能出现最理想的政体时,这也就是最好的政体了。 

  对政体比较作出深入分析的是亚里士多德。政体是“城邦的职能组织,由以确定最高统治机构和政权的安排”亚里士多德认为,政治家不应醉心于想望绝对理想的政体,必须从现实条件出发寻求同它相适应的最良好政体。他曾经对一百多个城邦的政治体制进行调查,考察什么样的政体保全了城邦,什么样的政体毁坏了城邦,为什么有的城邦治理得好,有的治理得差。亚里士多德认为共有六大政体,其正宗政体为君主政体、贵族政体、共和政体;其变态政体为僭主政体、寡头政体、平民政体。上述六大政体中又可以演化出许多不同政体。例如,仅是正宗政体中的君主政体,亚里士多德就将其分为了五种不同形态,有王位由人民公推的,有世袭的君主政体,有民选公推的僭主,有实际上只是军事统帅而没有绝对权力的,有具有绝对权力的君主等。对平民政体作进一步的划分,也可以区分出五个不同的种类,有最严格遵守平等原则的政体,有以财产和地位的低要求作为担任公职资格的政体,有出身没问题就可以担任公职、以法律为治理依归的政体,有不问出身如何人人皆可任公职、且以法律为治理依归的政体,有凡公民皆可任公职、但政事裁断不决定于法律而是决定于群众的政体等。亚里士多德认为,平民政体最后一种形式与最坏的僭主政体形式实际上已经没有任何的区别。那么,什么是最优良的政体呢?亚里士多德认为是混合政体。前已提及,苏格拉底和柏拉图已形成混合政体的看法和观点,但亚里士多德对混合政体的研究比起前两位先哲更加明确清晰化了。亚里士多德认为,现实中不宜取君主政体,因为君主政体很难实现,且一旦蜕变则会成为最坏的僭主政体。他倾向于在现实中采取贵族制和民主制相结合的政体形式,这种政体被称作“共和制”,它兼顾了三项同等重要的因素——自由出身(公民)、财富和才德。这种政体,是以中产阶级为基础的中间形式的政体。亚里士多德认为,在一切城邦中,所有公民可以分为三个部分(阶级)——极富、极贫和两者之间的中产阶级,而中产阶级是贫富之间的“仲裁者”,它可以抑制富者,扶持贫者。“共和政体的本旨只是混合贫富,兼顾资产阶级和自由出身的人们而已”。因此,亚里士多德认为“共和政体及温和的民主政体乃是对雅典最良好的政治制度。”这种政体是最稳定的城邦制度。在共和政体下,议事职能具有最高权力,议事的不同途径都要根据平民主义的安排进行,达到了和谐治理。 

  古希腊政治哲人着眼于政体的共和性质,着眼于政体的人民性,其思想难能可贵。关于社会主义国家的政体形式,马克思曾明确指出是“社会共和国”它是在资产阶级共和国之后形成的新型的社会主义共和国。恩格斯也说道:“对无产阶级来说,共和国和君主国不同的地方仅仅在于,共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式。”这是对古希腊政治哲人认定共和制是最好的政体的肯定。中国在新民主主义革命胜利后建立的中华人民共和国,采取的就是共和政体。这样的共和政体具体地采取了人民代表大会的政权组织形式。中国的人民代表大会制度,是指全国各族人民和各阶层的人民,按照民主集中制原则,通过选举产生人民代表,召开人民代表大会会议,组成国家权力机关,并由国家权力机关产生其他国家机关,以实现人民当家作主的政权组织形式。习近平指出:“在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”人民代表大会制度支持和保证人民通过人民代表大会和来自社会各阶层、各群体的人民代表行使国家权力。实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主和有利于国家治理的政体形式。通过人民代表大会制度的与时俱进和进一步的改革发展,中国特色社会主义的人民共和政体就能更加促进国家和睦团结的和谐治理。 

  三、遵从法律规制与法治治理    

  氏族社会的风俗习惯逐渐被国家和法的出现所代替时,古希腊的先哲们认识到,法律作为调整一定社会关系和秩序的需要而产生的规则制度,是维系城邦良善秩序和生活所不可缺少的。城邦的治理,必须是法治的治理。 

  梭伦是古希腊城邦的伟大的立法者。公元前594年,梭伦被选为雅典的首席执政官,授予废除或保留现存秩序或创立新秩序的全权,集“立法者”“仲裁者”和“调停者”于一身。梭伦立法涉及了财产、继承、犯罪的惩罚等诸多方面。梭伦法典,以其完善、简洁、富于弹性而称道。法典存放在雅典议事会堂,并公开在市场上立柱公布。由此,雅典开始进入法律治理的时代,希腊城邦制度中的法治传统得以形成。 

  德谟克里特是古希腊的著名学者,在政治思想方面,他坚决地认为需要一个治理的很好的国家。而要治理好国家,就要求每一个公众把国家利益视为最高利益。人们只有在这样的城邦中才能得到最可靠的庇护,城邦安全了则一切安全;如果城邦毁坏了,一切也就毁坏了。那么,城邦最可靠的庇护就在于法治。德谟克里特强调法治,认为一个治理良善的城邦不能没有完善的法律,因为在法律面前没有什么可以隐藏的东西。作为城邦的公民,尽管人的本性总是趋利避害,总是试图法外牟利,但说到底,惟有服从于法律才能保护公民自身的安全和生命。即使是城邦的统治者,虽然他们可能拥有良善的品格,但他们毕竟也是人,难以避免不犯错误。为了避免城邦的公共权力落入坏人之手,德谟克里特主张对统治者也要按照法律规定,通过选举的方式产生。这说明,德谟克里特劝慰城邦所有的人都要服从于法律,当作维护城邦长期、稳定存在的途径。否则的话,城邦就会陷入愚昧无知、混乱无序的状态。 

  苏格拉底与德谟克里特倡导遵从法治的思想一脉相承,他对正义的理解就是与守法紧密相连的。色诺芬在《回忆苏格拉底》一书中,明确地提到了苏格拉底的“正义即守法”的理念,并对正义与守法的关系作出阐述。所谓守法就是城邦公民遵守自己城邦的律法,而这些律法是通过城邦公民的一致确认而制定的协议,它们规定了公民应当做什么和不应当做什么。对城邦公民来说,法就是普遍的正义,是城邦生活最高的指导原则。苏格拉底对斯巴达人能够自觉遵守莱克古士确立的法律制度大加赞扬,把它称之为“守法精神”。苏格拉底不仅强调守法的重要性,而且自己身体力行。柏拉图在《斐多篇》中记述了苏格拉底在被处死之前曾有一个逃离的机会,但他宁可拒绝、慷慨赴死,也不愿违背城邦法律而违背了自己的守法信念。在他看来,法律是城邦公民自愿遵守的约定和典章,是使城邦赖以生存的基石。如果法律可以按照个人意志随意违反的话,很难想象城邦还能继续存在下去。苏格拉底还把善和法律联系起来,善是人生的最高目的,但是善不会在人们心中自然生成,如果没有外在的法律的严格约束,那么善就不可能成为人们的行为准则。在认识政体的良恶与否,苏格拉底也明确提出,僭主制之所以恶,其中一个重要原因就是它“不按照律法”,从而把是否合乎法律作为一个基本要求。 

  公民作为被执法者要他们守法不易,而国家作为执法者要他自身守法更不易。正因为这样,柏拉图对于苏格拉底关于政体是否合乎法律的合法性要求格外重视,他在对城邦政体是否良善的分析中,把法治作为衡量的重要标准。柏拉图在分析当时希腊城邦政体时先按统治者人数的多寡来分,有三种政体:一人统治、少数人统治、多数人统治。然后,又以法律为标准,作守法和不守法之分,一人统治的可分为守法的君主制和无法的僭主制;少数人统治的可分为守法的贵族制和无法的寡头制;多数人统治的可分为守法的民主制和无法的暴民制这样六种政治体制。柏拉图指出,“一人统治,若以优良之成文的东西(即法律)来约束它时,则在六种之中为最好,而若没有法律的约束,则生活于其中是最艰难、最难以忍受的。”柏拉图在这里强调了讲法治、守法律的君主制在六种政体中是最好的。当然,如果君主不守法律,那就是僭主制,则是最难受的。对于民主政体,柏拉图作了同样的分析,“生活于民主政体,胜于生活于无节制的政体中。而与那些在正当秩序中的政体相比,生活于民主政体中又是最不好的。”柏拉图虽然不认为民主政体是好的政体,民主制在守法的政体中是最坏的,但他也认为讲法治的民主政体比不讲法治的政体都来得好,在无法的政体中是最好的均优于寡头制和僭主制。 

  古希腊城邦的哲人,经历了从推崇人治到实行法治的转变,认为法治优于人治法治的意义在于法律获得普遍的服从,重视法社会作用,而这样的法律又是制定得好的法律目的在于谋求正义,由此倡导和确立了法律与法治是城邦治理的重要手段。当代中国的国家治理与古希腊形成的法治治理精神相一致,聚焦于现代化的法治建设。习近平指出,中国的“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”这里所说的“国家制度体系”“体制机制”和“法律法规安排”,都在强调要坚持国家治理的法治化。依法治国、依法执政是当代中国国家治理的总方略,为此,2014年中国共产党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出了全面推进依法治国的诸多新理念例如,提出了“法律是治国之重器,良法是善治之前提”“公正是法治的生命线”“人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护”“人民是依法治国的主体和力量源泉”,“保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕”。推进国家治理法治化,必须建立健全国家治理的法律体系。按照《决定》的要求,中国要致力于形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系”,坚持和推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进一步深化立法、司法体制改革,为依法治国树立宪法和法律至高无上的权威。以重心下移接地气,推进基层治理法治化,充分发挥基层党组织在全面依法治国中的战斗堡垒作用,使全体公民都能更好地尊法守法护法。当代中国的依法治国进入了新时代,已经形成全新的法治治理格局 

  四、推进政治改革与民主治理 

  在古希腊的数百个城邦中,雅典城邦是最繁荣鼎盛和民主进步的城邦,成为希腊世界的经济、政治和文化中心。雅典城邦在经济方面,工商业发达,物品丰富,生活富裕政治上,全体成年男性公民都可以参加最高权力机构公民大会,决定内政外交和平战争等重大问题,是奴隶社会民主政治发展的一个高峰;文化上,鼓励学术研究,发展文艺,重视教育,社会文明昌盛。雅典城邦之所以能取得如此成就,是因为能够持续不断地进行政治改革,推进了民主治理的发展。 

   雅典城邦的政治改革大致有四次。第一次,德拉古的立法改革。公元前600年左右,在雅典城邦贵族统治时代,全国的行政、司法和军事大权均操纵在贵族手中。他们居住在城镇之中,生活比较豪华。贵族只注意自己阶级的利益,忽视农、工、商阶层等人民群众的利益。当时的阶级矛盾和斗争集中于一点,即雅典的贵族经常利用传统的习惯法作为剥削和统治人民的工具,由于通行的习惯法没有写成文字,统治者可以滥用职权任意解释说明。为了避免贵族统治者随意伪造或杜撰习惯法,人民群众经常起来要求制定成文法典。贵族统治者在群众的压力之下被迫让步,同意制定第一个雅典的成文法。这样,就发生了德拉古的立法改革。公元前621年,由司法执政官之一的德拉古制定成文法。德拉古的立法从根本上是维护统治者的利益的,是保护私有财产的,但立法本身以及一些条文规定,在当时的社会情况下具有政治民主意义。德拉古的立法改革,在一定程度上限制了贵族的司法专横,对于富裕的商人也比较有利,而对于平民群众来说,在对贵族的斗争中也使他们得到了自身的利益。 

   第二次,梭伦改革。如果说德拉古立法是被动的改革,那么,20多年后的梭伦改革则是积极进取的改革,奠定了城邦民主治理的基础。公元前594年,梭伦被选为首席执政官,着手解决已经白热化的穷人和富人的冲突。梭伦改革主要包括,一是解负令。废除了借贷以土地做抵押和妨碍平民自由的债权人的一切要求,下令撤除田地里的债务碑石,免除平民的债务负担,因欠债而被没收的土地一律归还原主,因负债而沦为奴隶的人,全部取得了自由。二是废除世袭贵族的垄断权利,不再以出身而以财产的数量来划分公民等级。按一年农产品收入的总量把公民分为4个等级(500斗、300斗、200斗和200斗以下四级),第一等级可担任一切官职;第二等级的公民可以担任除司库(即财政官)以外的高级官职;第三等级可任低级官职;第四等级的公民不能担任公职,但有权参加公民大会和民众法庭。三是设立四百人会议作为公民大会的常设机构,作为最高行政机关。四百人会议由4个部落各选100人组成,除了第四等级外,其他公民皆可当选。四是设立陪审法庭,作为最高司法机关,任何公民都有权上诉。陪审法庭的陪审员由所有等级的公民经抽签方式选出。陪审法庭受理并裁决公民投诉或上诉的案件,扩大了公民的权力。五是制定新法典取代德拉古法典中的严酷法律,只保留了其中有关杀人罪的部分,使整个雅典的法律具有人道色彩。 

  第三次,克利斯提尼改革。梭伦首席执政官任满后,即放弃全部权利离开雅典远游去,而这引发了在继任者问题上的党争不断和僭主政治的出现。公元前510雅典政治家克利斯提尼联合广大的平民群众发动起义,推翻僭主势力,取得统治权,并在公元前508年501年实行一系列政治改革,使雅典的政治制度进一步民主化。克利斯提尼推行的政治改革在于,一是废除了以血缘为基础的氏族、胞族和四个部落的组织关系,建构出新的行政区划,把所有的居民划分为10个部落,以代替原有的四个部落,目的是使不同部落的成员混合起来。新部落打破了贵族与非贵族的严格界限,民主政治的基础由此确立,促使更多的人参加到政府中来二是建立五百人会议代替原来梭伦四百人会议”,五百人会议从10个部落的任何等级公民中,经抽签各选出50人组成,它享有很大权力,并且对所有等级公民开放,在公民大会闭幕期间,负责处理大部分城邦政务。三是加强公民大会和民众法庭的活动,制定了贝壳(或陶片)放逐法。古代希腊人经常在陶片上或贝壳上书写字据和其他一些简短文件,在公民大会上还用它来投票,危害国家利益的人就要受到贝壳放逐,这是为了防止行政官吏滥用职权以防僭主再起。克利斯提尼改革确立和巩固了雅典的民主政治,自此,彻底清除了雅典氏族制度的残余,雅典的贵族政治和僭主政治已经转变为奴隶主的民主政治,任何成年男性公民都有参加政治和管理国家的民主权利。英国学者索利指出,“克利斯提尼的名字,与雅典民主制度的发明,将永远连在一起。”克利斯提尼的改革在推动民主政治发展方面,比梭伦更跨出了一大步,将整个城邦的大权交付给全体公民。克利斯提尼的民主制度赋予雅典公民前所未有的自由,让他们得以表达自己的意见,自行作决策。……让他们深信民主制度的优越性。” 

  第四次,伯里克利改革。伯里克利公元前443年公元前429年连续十四年当选为雅典首席将军他不仅学识渊博,文武双全,而且具有出众的口才。伯里克利主政期间的改革主要集中在以下三个方面:一是公民大会,公民大会是立法机关和最高权力机关,每隔10天左右集会一次。参加大会的公民都有发言权。发言时可以提出任何建议或批评担任公职者,最后进行表决。二是五百人议事会公民大会常设机构,闭会期间处理日常事务,处理宣战媾和大事,负有种种行政职权,并且事前审核那些提交公民大会讨论的大事。三是陪审法庭成为最高司法与监察机关,由六千人组成,从每个部落中用抽签的方法选出六百人,六千人中五千人是陪审法庭的正式陪审员,一千人为预备陪审员。伯里克利的改革措施,使雅典民主政治最终确立并达到顶峰,被称为雅典民主政治的黄金时代”,其民主的理论与实践为近代以来的民主政治制度奠定了基础 

  古希腊雅典城邦推行的政治改革,建立的是民主制度。这样的民主制度,“是指城邦的政治主权属于它的公民”。古希腊城邦治理的成就有力地启示了后人,只有坚持不断的政治改革,方能除弊兴利,国家才能沿着民主治理的轨道发展。当代中国的国家治理,也义无反顾地选择了改革开放的路径。中国的全方位改革,其中包含政治体制改革,已经进行了40年之久,经历了四个发展阶段:一是改革的酝酿和启动阶段,一阶段主要是解放思想,发动改革,要求改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式。二是改革的部署和展开的阶段,阐述体制改革的一系列实质性问题,明确要求改革要达到:始终保持党和国家的活力,巩固社会主义制度;克服官僚主义,提高工作效率,发展社会主义社会的生产力;发扬社会主义民主,充分调动工人、农民、知识分子的积极性。三是改革的调整和持续阶段,上个世纪80年代末90年代初中国的改革进入调整时期,改革并没有停止,改革开放的路线也没有更改,各方面的改革特别是政治体制改革,仍在持续地、坚定不移地进行。四是改革的全面深化阶段,2013年10月党的十八届三中全会召开,提出了“全面深化改革”,2014年被确立为全面深化改革的“开局之年”。全面深化改革牢牢把握了民主改革的着力点,即在根据宪法规定中国共产党长期执政的情况下,通过发展党内民主,建立党内民主机制,以党内民主带动人民民主,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,逐步建立中国特色社会主义民主政治的治理模式,通过社会非政府组织的广泛参与,建立了一种政治主体多元化、管理手段多元化,管理者与被管理者互动的、更加透明高效的政治运行机制和以协商民主为主要形式的民主治理。正是通过40年持续不断的政治改革,使当代中国的民主治理更具有活力,有效地保持了国家和社会的稳定。 

  载《治理研究》2018年第4期 

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