许耀桐:顶层设计要取得成功关键在于民主决策机制

  时间:2016-04-29

  民主是改革得以成功的核心,无论哪一个方面改革的顶层设计,最终都是指向民主机制的。也只有在此意义上,所谓的基层首创,才具有意义

  虽然简政放权举措连连,但“基层却存在与市场、社会接不好的问题,监管虽然得到了强调,但在监管上确实力不从心。而管好可能比单纯下放难度更大,紧迫性也愈加突出。”国家行政学院教授许耀桐在肯定近年来简政放权成绩的同时,如此解析实践中的不足。

  许耀桐参与编写《中国改革报告(2015)》的行政体制改革部分,报告由深圳创新发展研究院发布。

  在许耀桐看来,除了“肠梗阻”、“放责不放权”等问题外,简政放权还应注意编制与职能的动态调整。上级向下级放权,就意味着原应由上级承担的工作改由下级承担,但下级政府及相应部门的资源配置却没有跟上,而现有资源无论是资质还是数量,都无法应对新的职能。尤其是在“编制总量不增加”的红线下,如何调整,更为关键。

  简政放权之后,“具体监管什么,怎么监管”,许耀桐认为无论政府还是社会,理论储备还是很不足。以西方发达国家为例,监管之所以总体上到位,就是在于他们对政府和社会的边界有一套明确的理论,既要维护社会权利,又要保护公共利益,在公私之间有法律界限。而当前中国政府监管则传统色彩浓厚,监管有过度的动机,方式方法也比较简单粗糙。

  权力清单和责任清单的性质、编制和发布等也存在诸多不规范之处。许耀桐指出,很多地方是以通知的文件形式提出,“是否具有法律效力,政府和大众都心存疑惑。”如果不具有法律效力,仅仅是对政府权力和责任的清理汇总,在具体行政行为上没有太多规范意义,那么,清单也就仅仅是满足于完成政治人物的需要了。

  另外,清单制定缺乏公民参与。许耀桐说,“如果缺少社会参与,就会变成政府的独角戏,得不到民众的理解和支持,也收不到便民的实效,最终背离改革目标。”

  简政放权之所以存在上述问题,尤其又是以基层最为突出,接不住接不好,许耀桐分析,直接原因在于上级政府下放权力时并未与下级进行充分协商,没有考虑下级的实际,有的审批权力实际行使的可能性小,有的则是将事务下放,由下级承办,加重下级负担。“我国行证体制的集权特征决定了这种放权的单方性,上级占绝对主导地位,下级往往被动接受。”

  所以,许耀桐建议,横向上应该继续做好大部制改革,纵向上无论是中央对省,还是省对县市,都需要以法律形式合理确定职权,一个重要的方向就是把基层做强做实,实现权责对等,在体制上可以强化县的权力。

  从更深层次而言,这与强化顶层设计的改革原则不无关系。许耀桐说,“顶层设计”是相对于过去“摸着石头过河”的一个提升,“顶层设计”与“摸着石头过河”体现的是不同的认识论,而顶层设计要取得成功,“关键取决于民主的决策机制。”

  在许耀桐看来,“摸着石头过河”导致的问题要害在于,没有汇聚各方利益关切,而顶层设计则必须要有各方利益的表达沟通机制,充分平衡各方利益。

  “民主是改革得以成功的核心,无论哪一个方面改革的顶层设计,最终都是指向民主机制的,可以说民主机制的建立就是最高层次、内涵最为深刻的顶层设计。也只有在此意义上,所谓的基层首创,才具有意义。”许耀桐说,之所以在基层一些简政放权改革实效不明显,很大程度就是因为没有考虑到权力下放与地方能力匹配问题,没有考虑到财政和编制的保障,“顶层设计中民主层面考虑不够,也间接导致基层首创难以有效开展。”

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