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访张军扩:做好今年政策咨询研究工作有四个要点

——访国务院发展研究中心副主任张军扩

  时间:2016-03-01

  2016年是中国经济形势格外复杂的一年,越是这种时候,人们对政策咨询工作的需求就越迫切,这既给各类智库的政策咨询工作提出了更大的挑战,同时也提供了更好的展示机会。如何才能做好今年的政策咨询研究工作?在2月26日于上海结束的2016年全国政策咨询工作会议上,党中央国务院的重要智囊、正在进行高端新型智库试点工作的国务院发展研究中心的多位专家阐述了自己的见解。

  国务院发展研究中心副主任张军扩在会议总结发言时也就此话题谈了他的一些观点。会后,中国经济时报记者对在政策研究方面颇有建树的张军扩研究员进行了专访,请他详细解说他对做好今年政策咨询研究工作的四点看法。

  第一,做好今年政策咨询研究工作,要牢牢把握供给侧结构性改革这个主要任务和主攻方向

  中国经济时报:着力推进供给侧结构性改革,是中央确定的当前及今后一个时期经济工作的主攻方向,是一项十分重大的战略部署,你认为,政策咨询研究人员应该如何理解把握这一点?

  张军扩:对于中央的这项重大战略部署,作为政策咨询研究战线的同志们,不仅要知其然,还要知其所以然,以增强贯彻落实这项战略部署的自觉性和坚定性。要充分看到,经过30多年的高速增长,当前我国发展处在增长阶段转换和增长动力换挡的关键时期。国际经验表明,这种转换不仅是后发追赶型经济体现代化过程中的必经之路和必须要迈过的坎,而且,实现这个转换也绝非易事。因为它要实现后发优势和比较优势的升级,要实现由要素驱动向创新驱动的转换,因而对经济体制和社会治理水平的要求更高。许多国家都因为过不了这个坎,而陷入了所谓的中等收入陷阱。我国有很多有利的条件,也面临一些特殊的困难。成功的关键,就是要尽快通过深化改革和结构调整,实现体制模式和发展方式的战略性转变。这是我们这个阶段面临的最主要和最根本的任务。相比短期增长是高一点还是低一点,这个任务要重要得多。因为只有比较好地完成了这个任务,我们才能为下一步的持续发展奠定基础。因此,相比短期增速而言,我们需要更多关注的是就业、是居民收入、是物价水平、是低收入群体的基本生活,以及系统性风险的防控等。

  在这个时期,判断我们发展是否健康,工作是否有成效的关键,也不是看我们能够把短期的增速提高多少个百分点,而是要看我们化解结构性矛盾的工作做得怎么样,经济自主增长的动力和可持续性是否在增强,民生是否在改善,风险是否在掌控之中。如果这些问题解决好了,即使短期增速下降了一些,也是值得的。我想这就是习总书记说的,可以先退后进,或者退一步进两步的道理。

  中国经济时报:在会议分组讨论时,听不少地方的代表发言可以看出来,因为我国各地发展水平和经济结构不同,推进供给侧结构性改革所面临的任务是不同的,你赞同这种观点吗?

  张军扩:这一点确实需要强调提出来,我也赞同这种看法,各地在推进供给侧结构性改革所面临的任务是不相同的。比如,同样是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,各地面临的具体矛盾和任务就可能有很大的差异性。因此,中央的大政方针要真正落地,还需要各地政策研究机构的同志们根据中央精神、结合各自的实地进行深入研究,提出有针对性的、切实可行和管用的政策建议。

  第二,做好今年政策咨询研究工作,需要很好把握供给侧政策与需求侧政策的关系,供给侧和需求侧政策要同时发力

  中国经济时报:供给侧改革政策被突出强调后,最近出现一种舆论一边倒的苗头,你认为,它与需求侧改革政策的关系应该是怎样的?

  张军扩:现在讲供给侧结构性改革,因为用了“供给侧”这个词,容易给人一个误解,好像需求侧政策不那么重要了,甚至可有可无了。实际上不是这样的,中央政策很明确,就是供给侧和需求侧政策两手都要抓,两手都要硬,还是要适度扩大总需求,特别是强调积极财政政策要加大力度。只不过从思想上要认清问题的根源,从举措上要分清主次和从属。

  为什么说当前还应高度重视需求侧政策的调控呢?这是因为,目前我国经济面临较大的下行压力,虽然说供给侧结构性矛盾是主要的、是根本性的,但也不能忽视需求侧存在的问题和矛盾。从当前我国经济运行的实际情况看,两个方面不仅都存在问题,而且两个方面的问题是相互影响、相互转化,甚至相互加强的。因此,稳增长需要在明确供给侧改革这一主攻方向的前提下,从供给侧和需求侧同时用力。

  另一方面,从当前的实际情况来看,目前在基础设施和民生领域,我国迫切需要投资改善的事项依然很多,需求的潜力依然是很大的。比如,以基础设施为例,目前我国广大中西部地区、边疆地区的交通状况还相当落后;许多地区水利基础设施欠账很多,靠天吃饭的问题没有根本解决;我国网络信息基础设施的水平严重不能适应经济社会发展需要,投资需求也非常巨大。另外,城市地下管网改造、乡村道路硬化、垃圾和污水处理、农村电网改造等基础设施建设投资需求也很大、很迫切。另外,目前我国广大农村地区的住房,缺乏基本的抗震标准,特别是处于地震带上的居民住房,一旦发生地震,民房倒塌一片,生命财产损失惨重。如果要对其进行基本的抗震加固改造,也会产生很大的投资需求。

  我们同时也应看到,目前支持这些领域投资的生产能力,包括钢材、水泥、建材等等,不仅是现成的,甚至是大量过剩的。在这个时候适度扩大这些基础和民生领域的投资,不仅是全面建成小康的迫切需要,也能够增强我国发展后劲,保护和充分利用已经形成的生产能力,并为这些行业的转型升级提供喘息的机会。

  中国经济时报:这是个很好的主意,问题在于,与此前的投资需求相比,现在的投资需求在结构、性质及投融资方式等方面都出现了明显变化,不容易商业化,应该如何解决呢?

  张军扩:这就一方面需要更多财政资金的支持。中央今年已经明确,要通过阶段性提高财政赤字率等措施,适当增加必要的财政支出和政府投资。从地方来讲,也要结合实际深入研究如何加大这些基础和民生领域的投资渠道和举措。

  另一方面,也要从供给侧加力,就是加大相关领域改革,比如土地制度、宅基地制度改革等,继续简政放权,打破垄断,促进民间投资。总之,当前情况下,相对来讲,消费和出口的增长潜力都比较有限,潜力比较大的领域,还是基础设施和民生。我们在这方面应当多想一些办法。

  第三,在促进转方式与调结构的政策研究中,要把握好政府与市场的关系,切实加强政府该管的事情

  中国经济时报:中央确定今年供给侧结构性改革的重点是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,你认为,完成这五项任务的关键是什么?

  张军扩:中央提出“三去一降一补”,其实就是消化矛盾、优化结构。如何才能优化结构、完成“三去”任务?关键是要很好处理好政府与市场的关系,也就是按照十八届三中全会的要求,充分发挥市场的决定性作用和更好发挥政府的作用。

  比如,去产能和处理“僵尸企业”,最有效的办法是发挥市场的作用,依靠市场力量进行倒逼。要尽可能避免那种试图由政府指定或认定哪些产能是过剩产能,哪些企业是“僵尸企业”,然后通过补贴政策促其淘汰的做法。实践证明,那种做法不仅效果比较差,甚至可能出现过剩产能越去越多的情况。正确的办法是,一方面,要通过减少地方保护和行政干预、强化政府对环境、质量、安全的执法等,强化市场约束,让市场机制充分发挥作用。另一方面,要把精力和财力主要用在做好民生保障、就业服务和风险防控等方面,解除地方政府和企业的后顾之忧,保持社会稳定。

  换句话说,政府既不能过多干预、过度保护,也不能人为认定谁是“僵尸企业”,哪些产能是过剩产能。这不是政府与市场哪只手多一点,哪只手少一点的问题,关键是要正确发挥作用,不能错配,在正确发挥作用的前提下,两只手都要硬。

  再比如,在一些领域,通过强化政府对产品质量的监管,实际上可以起到改善供给和扩大消费“一石二鸟”的作用。

  中国经济时报:在这方面能否举一个具体的例子?

  张军扩:比如说,导致我国产品质量安全标准上不去的原因虽然是多方面的,但最主要或最重要的原因,是政府的监管不到位,该由政府发挥作用的地方政府作用发挥得不够。在这方面日本“肯定列表制度”的例子很能说明问题。在2006年实施这项制度之前,日本进口农产品也是频繁出现化学品超标事件,消费者对食品安全产生了严重的信任危机。为解决这个问题,日本从2006年开始实施“肯定列表制度”,对农产品中的农药残留进行平均200项的限量检查,检验指标比之前增加了10—20倍,这被称为“世界上最苛刻的农残比标准”。我国是日本农产品进口主要来源国,这项制度的实施当时对我国对日农产品出口的冲击可想而知。但令人惊诧的是,此后的实践证明,我国出口日本农产品的合格率不仅达到很高水平,而且还逐年提高。根据日本方面的统计,2006—2010年,中国输日食品合格率分别为99.4%、99.58%、99.71%、99.72%、99.74%,而出口额除2008年有小幅下降外,其他年份均呈现小幅增长。

  这个例子充分说明,不是我们的企业做不到,关键是政府的监管是不是真正到位、真正有效。

  第四,在增强发展动力的政策研究中,除了要注重从产业和技术上打造新的竞争优势外,还要重视重塑新的激励机制问题

  中国经济时报:目前很多智库研究多是从改进产业、技术等“物”的方面进行政策研究,从“人”的方面考虑得不多,我们注意到你在会议总结中提出,要重视对干部的激励机制的重塑问题,不知这种考虑的出发点是什么?

  张军扩:当前经济下行压力大,其中有一个重要原因,就是传统激励机制功能减弱,而新的激励机制有待形成。这是个非常现实而又迫切的问题,因此,我专门把它提出来。

  在过去的发展过程中,我国逐渐形成了“地方竞争”、“土地财政”等机制,这些机制虽然带来的问题不少,但对推动经济的快速增长却发挥了重要作用,尤其在改善地方基础设施和营商环境、促进地方管理创新和经验推广等方面作用突出。但现在这些机制的作用都明显减弱。现在,从中央部门到地方政府,各级干部“不会干”、“不敢干”和“不愿干”的问题比较突出。过去一些事情办不成,大多采取一些不规范的做法,甚至打个擦边球,现在都行不通了,但新的规范的办法要么没有形成,要么即使有,也缺乏有效性。这个问题在国有企业中也相当突出。

  这个问题不解决,稳增长就很难达到理想的效果。因此,从我们政策咨询研究的角度讲,为了真正实现稳增长和打造持续增长的动力,除了关注“物”的方面外,还要关注“人”的方面,特别是需要结合实际,探讨如何形成与科学发展相适应的干部人事管理制度,并且通过改革和制度建设,在堵后门的同时,要研究如何尽快开好前门,形成新的有效的正向激励机制。

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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