张曙光 张弛:读懂中国的财政体制

作者:张曙光 张弛  时间:2014-05-13

  【编者按】读懂中国经济数据并非易事,尤其涉及到收入和支出中存在诸多隐性因素的财政数据,但这些数据却关系着纳税人的收入,也反应了中国改革的步伐。本文为天则经济研究所学术委员会主席张曙光和中国政法大学商学院政治经济学研究所张弛所做2014年第一季度中国宏观经济分析的一部分,涉及有关中国财政收入、支出、预算诸多问题的解释。

  在现代经济发展和国家治理中,财政的确相当重要,它集中反映了政府的意志和行为,也是最重要的制度安排和政策工具之一。中国实行社会主义市场经济体制,政府在资源配置起着决定作用,财政就显得更加重要,也有其特别之处。

    隐性税负结构与监督困境 

  从收入的总量来看,2013年,中国的全国财政收入129142.9亿元,增长10.1%,增速比GDP快2.4个百分点,相当于GDP的22.7%,人均税负接近万元。今年一季度的财政收入35026亿元,占GDP的27.3%。不论从哪一个数据看,政府收入都不算少,老百姓的负担也不算轻。

  但有人对人均万元税负持有不同看法,认为我国的人均税负远远低于美、日、德、法、意、英等发达国家,只相当于后者的1/10左右,在世界排名也在100位前后。且不说未计入其中的各种收费、摊派,单就上述比较而论,简单地比较绝对数是有很大问题的,主要还要看相对水平。我们的人均GDP不及欧美发达国家的1/10,而税负占人均GDP的一半以上,能说低吗?尽管如此,一般人感觉不到税负过重带来的痛苦。这与税负结构有很大的关系。

  从税收收入和非税收入的结构来看,政府性基金属于非税收入, 2013年全国政府性基金收入52239亿元,占全部财政收入的40.45%。今年一季度,政府性基金收入13063亿元,占财政收入的37.3%。其按征收对象是否特定分为两类,一类是面向所有社会成员征收,如三峡建设基金,是隐藏在电费中加价征收的,21年累计征收2481.18亿元;二是面向特定行业和阶层征收,以铁路建设基金为代表,是按运输货物的吨公里征收的,23年征收总值9858.94亿元,再加上今年的预算数657.09亿元,已经突破万亿元大关。土地出让金是地方政府性基金收入,2013年达41250亿元,比上年增长44.6%,占地方政府性基金收入的85.92%,今年一季度达10802亿元,同比增长40.3%。可见,政府性基金收入数量之大,形成严重的财政依赖。同时政府性基金也存在诸多问题。

  一是缺乏法律依据。政府性基金从1964年开征城市公用事业附加算起,至今已经半个世纪,1990年代,政府性基金快速“扩容”,据《经济观察报》报道,从中央到地方,全国共有政府性基金500项,只有43项纳入了政府性基金预算管理,而财政部2012年公布的政府性基金项目只30项,其中,12项依据部门规章设立,只有6项有明确的法律依据。可见,政府性基金无法可依,出师无名,面貌模糊,管理混乱。

  二是征收随意。有的自发延长征收期限和提高征收比重。如,三峡建设基金从1995年按每度电3厘征收,2010年1月1日停止征收,改成《国家重点水利工程建设基金》,按每度电7厘征收到2019年年底。再如,铁路建设基金,从1991年3月1日起,按货运价格每吨公里加征0.2分,后经5次调整,到1998年4月1日,增加到3.3分,提高了15.5倍。货运价格为7.45分/吨公里,总运价每吨公里征收4.8分,占货物总运价的44.3%。这种征收办法不仅对于像煤炭之类的初级产品生产企业形成很大负担,2012年运煤到秦皇岛,山西北部征收21.7元/吨,内蒙古西部征收40元/吨,全国煤炭平均运距600公里,而西部地区达1200公里,因而,对于西部产煤省区也是一个巨大负担。从2001-2011年,铁路煤炭运输量占铁路总运输量的比例从41.4%增加到64%,煤炭企业成为铁路建设基金的主要承担者。

  三是渠道隐秘,无法监督。三峡基金包含在电价中,南水北调基金包含在水资源费中,民航发展基由机票销售代收。2009年10月,北京市居民任星辉就三峡建设基金先后向财政部、国务院三峡建委和三峡集团提出信息公开要求、申请行政复议,均无结果,向一中院提出诉讼,也被驳回。直到2010年3月26日,财政部网站才在中央财政预算中公布了三峡基金收支情况。

  因此,尽快制定《政府基金法》,依法规范政府性基金的设立、征收、管理、使用和退出。同时,通过退出、减征等办法,降低非税收入和政府性基金收入占财政收入的比例。

  从税收结构看,我们以增值税等间接税为主,间接税收入占全部税收收入的70%以上,而直接税则较少,由个人交纳的直接税更少。由于间接税的纳税主体是企业,除个人所得税外,个人基本上不直接负有纳税义务,因而也就谈不上个人对政府收支和政府行为的监督和制衡。

  不仅如此,间接税意味着政府税收收入成为产品和服务价格的构成要素,不仅最终要由个人负担,而且由于与发达国家以直接税为主的税收结构差异很大,造成了国际贸易中的价格和利益扭曲,导致了财富的逆向转移。因此,改革的方向是减少间接税,首先是增值税,增加直接税,包括财产税、所得税和赠予税等。

  需要指出的是,来自房地产的税收增长很快,成为政府财政收入的主要支撑。2013年,在一般税收中,房地产企业营业税5411亿元,增长33.6%;建筑业营业税4315亿元,增长16.5%;房地产契税3844亿元,增长33.8%;土地增值税3294亿元,增长21.1%;耕地占用税1808亿元,增长11.6%;城镇土地使用税1719亿元,增长11.5%;再加上房地产企业所得税2850亿元,增长25.1%。共计23241 亿元,约占全部税收收入的15%。如果再加上土地出金,地方政府过分依赖土地收入,不仅带来城市规模的无序扩张和土地资源的浪费,引发了房地产价格的暴涨,造成地方经济结构畸形,也加剧了地方政府的债务风险。因此,改革土地财政,解决对房地产税收和政府性基金收入的依赖,刻不容缓。

  规模巨大的财政支出大头并非社会福利

  从财政支出总规模来看,不仅规模大,而且增长快,近几十年来都超过财政收入,留有赤字,然后通过发债来填补,因而赤字和债务的规模也越来越大。

  2013年全国财政支出139744.26亿元,增长10.9%,快于财政收入0.8个百分点,收支总量相抵,差额12000亿元。2014年预算赤字13500亿元。与税收不同,政府债券由个人自愿认购,由政府还本付息,但仍然是把个人收入转作政府收入,由政府支配和使用。在通货膨胀和资产价格泡沫情况下,隐含着对个人的剥夺。因此,减少政府支出规模应当从稳存量,减增量着手,控制新增支出的规模和速度。

  从财政支出结构来看,虽然近几年有所调整,一是增加了用于社会发展和社会福利的支出,但力度不够,如,2013年社保和就业支出增长14.2%,医疗卫生支出增长26.4%,但教育、科技、文化支出均明显低于财政收入的增长,而住房保障和节能环保支出还是下降的;二是出台了一些减免税政策,如,最近出台的扩大小微企业所得税优惠范围,提高小微企业所得税减半征收实施范围的上限由年应税额6万元进一步提高,并期限延长至2019年底。这是一大进步。但问题依然不小,可改进的余地很大。

  一是财政支出中用于生产建设的比重仍然偏高,而用于生活福利的支出仍然过少,仍然没有走出“先生产,后生活”的传统模式。尽管近几年的统计数据不再列示经济建设支出,但用于生产建设的规模和比例过大,再加上国有企业的巨大规模和强势扩张,意味着政府在配置资源中起着决定作用,阻碍着市场制度的发展和完善。因此,削减经济建设支出,增加社会福利支出,是推进政府改革,转变政府职能,实现政企分离,减少不必要的政府干预的重要途径。

  在生产建设支出中,还有一个没有列入其中的特殊项目,即对国有企业的财政补贴。据上市公司披露,去年A股1277家获政府财政补贴741.36亿元,平均每家5800万元,比上年增加30%左右。其中,超过10亿元的有8家,中石油是“补贴王”,获补贴103.47亿元,占该公司营业外收入总量的26.7%。2013年中石油实现属于上市公司股东的净利润为1295.77亿元,财政补贴占7.99%。可见,财政补贴成为上市公司获利的手段之一,也是上市公司业绩兑水的一个办法。

  在政府支出中,行政经费支出规模大,增长也不慢,1980年占财政支出的5.43%,1990年占9.83%,1996年高达13.11%,近几年有所减少,且改成一般行政服务支出,2012年的占比仍然超过10%。

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