郑秉文:完善税收政策 支持企业年金发展

  时间:2011-04-08

  国家税务总局日前颁布的《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》(简称“国税通知”)引起业内广泛关注。它对目前实行的“模糊TEE”走向规范化是一次转折,但也给企业年金市场带来一些震动,并引起人们对企业年金税收政策的反思。笔者认为,既然“国税通知”将中国企业年金税优模式抉择问题推向了前台,我们就应认真反思,瞻前顾后,科学对待。转变增长方式的急迫性“倒逼”社保体系路线图需要尽快出台,而企业年金能否担当起第二支柱的重任在相当程度上取决于税优模式的选择;既然社保制度和企业年金都是舶来品,我们就应兼收并蓄,为我所用,但不能机械照搬。20年的企业年金历史和10年来的税优政策演变告诉我们,税优政策应尽快给出完整设计,税优模式应尽早抉择,尤其是在“后危机时代”,应尽快纳入到社保体系的整体考虑之中;既然个人所得税法实行的是分类制,在制度设计时应考虑目前的税制,并结合相关的社会因素,以中国具体国情为背景,制定一个“多赢”的税优制度,以适应和满足各方面的要求,同时,应尽快实现从分类所得税制向混合所得税制改革的转型。“部分TEE”税优模式作为一个制度尝试,在实践中应积极探索,不断完善,使中国特色的企业年金制度在世界社保制度创新中占有一席之地。
  10年来,由于地方政策的替代,企业缴费的税优政策事实上已不是制约企业年金发展的障碍,障碍来自一直悬而未决的个人缴费税优问题,这是中国企业年金发展大大滞后于中东欧新兴市场的制度根源。

  中国企业年金发展为何踯躅不前

  当前税优模式性质的判断

  企业年金个人所得税征收主要涉及缴费筹资、基金运营和养老金领取3个环节。目前世界范围内企业年金税收模式主要有:后端征税的EET、前端征税的TEE和中端征税的ETE(E表示免征,T表示征税)3种。自2000年中国试行企业年金税优政策以来,财税部门发布的诸多文件都没有对个人缴费税优模式做过任何完整的描述,对中端和后端是否征税也未涉及,但在实际操作中,处于模糊状态的中端和后端基本是不征税的,并成为“惯例”。10年来,税优政策文件的出台完全是围绕企业缴费前端免税而进行的,只有个别省份制定了较高的个人缴费优惠比例。

  由于政策上模糊,执行上无章可循,绝大部分企业年金计划事实上实行前端纳税、中端和后端免税,因此,中国实行的税收政策基本可以定性为不规范的“模糊TEE”。

  “国税通知”的积极意义。“国税通知”的发布具有一定的积极意义。第一,首次明确了企业年金是补充养老保险的一种主要形式,将企业年金的性质正式界定为第二支柱,其标志性规定是将企业缴费计入个人账户部分与工资、薪金区分开,把远期收入从即期收入独立出来,单独征税。第二,首次将上述规定的适用范围限定在按照《企业年金试行办法》规定建立的企业年金,而在此之外的其他补充养老保险收入不在此列,这就厘清了企业年金与商业养老保险的界限,明确了企业年金的政策性和准公共性,与商业养老保险的商业性和私人市场性质区分开。第三,首次明确了缴税、退税和补缴税等几个重要环节。例如,对计入个人账户的企业缴费扣缴个人所得税,对已扣缴个人所得税的企业缴费如不能归属个人可以退税,未扣缴个人所得税的企业缴费要补税等。这些征管措施的明确与实施,在很大程度上结束了个税执行无依据和模糊状态的现状,使企业年金税收制度趋向于规范和透明,解决了10年来存在的诸多问题。第四,划入个人账户的企业缴费单独视为一个月工资、薪金收入,降低了年金的适用税率,高收入者从中受益,这意味着企业年金与众不同,享有一定的特殊税优空间,体现的是国家在政策上对发展企业年金的鼓励、倾斜和扶持。第五,首次明确个人缴费课征个人所得税,匡正了实际操作中无章可循的混乱局面。

  “国税通知”带来的负面影响。首先,企业缴费进入个人账户部分进行征税,增加了制度的复杂性和管理成本。即使将企业缴费计入个人账户部分单独征税,降低了适用税率,但企业执行起来仍非常复杂。在年金方案设计中,已计入个人账户的企业缴费并不意味着其最终归属,其差额部分的退税在理论上讲是可行的,但操作性较差。因为每个人工资水平、划入比例和适用的个税档次不尽相同,多年的投资收益难以计算,未来企业多退少补的调整很难向职工解释清楚。其次,规定企业缴费只能按月份缴费,不利于解决“中人”补偿问题。此次规定,按季度、半年或年度缴纳的企业缴费不得还原至所属月份,均按照一个月的工资的适用税率计算。近十几年来,随着DC计划数量和资产规模的不断膨胀,DC计划也逐渐采取弹性缴费办法,尤其此次金融危机之后,允许企业在经济繁荣和萧条时,根据其经营状况进行缴费。此外,中国还有一个特殊的国情,即企业年金刚刚起步,解决“中人”补偿问题对国有企业来说涉及企业稳定问题。如果不能还原至所属月份,将不利于对“中人”补充养老保险问题做出合理安排,增加了解决“中人”的补偿成本。再次,此次规定补缴以往企业缴费进入个人账户部分的个人所得税,这将减少个人账户资产。很多年金计划已存续十几年,补缴之后有些账户资产余额将减少万元以上。补缴的追溯行为意味着以往地方立法与现行规范性文件之间产生较大冲突,甚至还涉及是否存在“偷税”定性及其滞纳金的法理判断依据问题,这些本来与职工个人没有任何关系的政策变动会引发职工对企业年金制度稳定性和政策连续性的质疑,在职工和退休人员中容易导致抵触情绪,影响职工建立企业年金的积极性。

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