郑秉文:用外储打造主权养老基金一箭双雕

作者:郑秉文  时间:2011-05-26

由于主权财富基金行动诡秘,已被各国政府视为“眼中钉”。而主权养老基金在感情上则完全被“判若两人”,因为养老基金在国外已存在了几百年,养老基金实行市场化投资天经地义,在投资目的国比比皆是,广受欢迎。利用外储建立主权养老基金,可以为消除养老余悸、建立养老收入预期、提振社会消费信心、进而促进经济结构转型做出应有的贡献,让全体国民享受经济成长的好处。
  最近有两个重要统计信息:一是外汇储备突破3万亿美元大关;二是中国第六次全国人口普查(六普)主要数据显示,人口老龄化进一步加剧,其中,60岁及以上人口已占总人口的13.26%。如果我们把外汇储备和老龄化统筹起来予以考虑,比如,从外汇储备中拿出6000亿美元,建立两只主权养老基金(SPFs),就可以达到事半功倍的效果。
  上述两组数据表面看上去是枯燥的,但要是对比起来就会发现是非常惊人的:先看“超大”的外汇储备,3万亿美元意味着占全球外汇储备的三分之一,在世界各国排名第一,不仅超出合理水平,而且通胀压力和外汇储备加大将有可能导致市场流动性存在过剩的风险。为此,外媒认为,中国应该采取更为主动投资的方式来“经营”外汇储备。
  再看老龄化,2000年第五次人口普查时(五普),60岁及以上人口为1.331亿,而此次“六普”为1.776亿,即10年来净增了4450万;这个数据正好就是总人口净增的数量(2000年12.953亿,此次“六普”上升到13.397亿),总人口净增数量为4440万。换言之,10年来,中国净增的人口4440万人都是60岁以上人口!
  如果孤立地看“超大”外汇储备和快速人口老龄化,这两件事都是很大的难题,甚至是世界性的难题。但是,如果把这两件事合在一起,就会发现,这两个世界性的难题可以达到相得益彰的双赢效果。
  据联合国5月的最新预测,到2050年,中国总人口将减少到12.956亿,而60岁以上人口将增加到4.392亿,占总人口的33.9%。而这个比例2000年仅为10.33%,2010年为13.26%。对一个未富先老的发展中国家,如何迎接快速老龄化社会的到来?这个挑战远比发达国家更为严峻。例如,2050年美国60岁及以上人口仅占总人口的26.6%;即使在发展中国家,例如在金砖五国里,中国老龄化程度也是最高的:巴西为29%,俄罗斯为31.2%,印度19.1%,南非仅为14.8%。
  如果我们把外汇储备和老龄化统筹起来予以考虑,比如,从外汇储备中拿出6000亿美元,建立两只主权养老基金(SPFs),就可以达到事倍功半的效果。
  首先,巨额的外汇储备投资多样化改革已是大势所趋,形成业界的共识。多样化投资策略的调整与改革自然包括建立主权养老基金,这显然是主动投资的“经营”方式的一种尝试。建立主权养老基金,既可用以应对老龄化,又可分散风险。实际上,国外利用外汇储备建立主权养老基金的尝试和方式已存在几十年,目前已有十几个国家建立了主权养老基金,例如,远有挪威1990年建立的“政府全球养老基金”(GPFG),它就是完全利用石油出口收入建立的(建立之初称之为“石油基金”),目前已超过3000亿美元;近有俄罗斯2008年建立的“国家福利基金”(NWF),目前大约已近千亿美元,众所周知,它也是由石油和天然气出口收入形成的。
  其次,与建立主权财富基金(SWFs)相比,建立主权养老基金实行境外投资可防止中国威胁论、中国投资威胁论等;近年来,主权财富基金的规模逐年膨胀,投资领域不断扩大,由于主权财富基金行动诡秘,加之蒙上一个政治面纱,已被各国政府视为“眼中钉”,不仅各国政府加强了对主权财富基金投资的监管,而且多个国际机构制定了投资行为准则。而主权养老基金在感情上则完全被“判若两人”,因为养老基金在国外已存在了几百年,养老基金实行市场化投资天经地义,在投资目的国司空见惯,比比皆是,广受欢迎。例如,美国加州公共雇员养老金(CalPERS)建立于1932年,比美国建立“社会保障法”还要早,目前已超过3000亿美元。如果说主权财富基金被看作一个“怪物”,那么主权养老基金则多被视为一个“天使”;建立主权养老基金,可以防止对中国的百般诋毁,有助于改善国际形象,还可以减少来自投资目的国的过度审查和监管,便于境外投资策略的实施。
  最后,对建立国内居民消费信心和转变经济增长方式具有重要的战略意义。众所周知,由于中国社保体系的建立只有十几年的时间,相比发达国家上百年的社保制度历史,中国处于起步阶段:“社会保险法”去年发布,社保法的实施若干规定前天出台,我国社保战略储备(全国社保基金)建立仅11年,规模仅为8000多亿元;所以,处于大转型重要历史时刻的中国人面对养老、医疗、教育、购房等“四座大山”的巨大经济压力,预防性储蓄已成为居民日常生活的一个习惯,于是,便形成了国民储蓄世界最高和居民消费全球最低的局面,严重制约了内需的拉动和经济增长方式的转变。利用外汇储备建立主权养老基金,可以为消除养老余悸、建立养老收入预期、提振社会消费信心、进而促进经济结构转型做出应有的贡献;此外,还可促进社会和谐,这是因为,外汇储备取之于民,用之于民,让全体国民享受经济成长的好处,这本来就是外汇储备的题中应有之义。
  在具体操作上,首先,就主权养老基金规模、数量和体制而言,可以拿出6000亿美元,建立两只主权养老基金,每只3000亿。这样的想法是基于目前国外主权养老基金的规模经济来考虑的,也是基于目前外汇储备的增长势头而言的,同时,也是基于主权养老基金的竞争性和效益化来考虑的。目前已存在11年的全国社保基金作为一只主要以财政转移支付为主要收入来源的主权养老基金或称战略储备。这样,就事实上形成三只可以实施境外投资的主权养老基金。此外,还有一个主权财富基金即中投公司。
  建立主权养老基金意义重大,相当于建立了一个风险容忍度由高到低的一个系列工具:中投公司、国开行来进行外汇储备的海外投资、全国社保基金理事会、主权养老基金、外管局投资系统。这样就分散了外汇储备的投资风险。
  中投公司作为一只主权财富基金,与外汇型主权养老基金成为孪生兄弟,他们共同成为参与全球化和用好外汇的两扇大门。一方面,主权养老基金完全符合国家利益,可与中投公司共同担负起历史重任,积极参与全球化,增强中国在国际经贸舞台上的话语权。另一方面,在安全性、稳定性(烫平中长期的收入波动和本国居民消费)、收益性和福利性(提高未来社保体系的支付能力)这四个目标排列顺序上,甚至在投资策略等很多方面,中投公司与主权养老基金可优势互补,相辅相成:前者的风险容忍度要高于后者,但其透明度就可理所当然地低于后者;前者的投资期限应高于后者,但其资金使用甚至也可以融通。
  其次,具体的管理模式大概是目前建立主权养老基金的主要瓶颈之一,换个角度讲,建立主权养老基金无疑是中国外汇储备管理体制改革的一个组成部分。外汇储备形成主权养老基金不外乎有这样三个办法:第一,由于外汇储备在央行资产负债表中列于资产项目之下,从会计技术的角度分析,要将外汇储备从资产项下转出,其操作方式或是由央行向公众出售储备,换取的人民币购买国债,在目前人民币升值预期情况下不太可行;第二,是由财政部发行特别国债向央行购买外汇而来,这个模式就是“中投公司模式”,但对主权投资机构来说存在较大的收益率压力,就是说,5%国债利息再加上外汇升值预期等,收益率年均要达到百分之十几,容易产生短期行为;第三个办法,就是仍旧作为“央行资产”,但作为“其他资产”项目,或是由央行或外管部门“直接管理模式”,仍由储备司经营,或是“委托管理模式”,即交由具有政府背景、经验丰富的专业化投资公司,即建立一个主权养老基金,以降低5%国债利息的压力,这个方式要好于“中投公司模式”,但要理顺央行与财政部的关系。
  目前比较符合实际的是第三个办法。这个办法的本质是让投资主体将外汇资产视为“自有资产”,减少利息压力,真正让主权养老基金的投资主体去采取压力较小的长期性价值投资策略,防止短期化的投资行为。在这种模式下(直接管理模式或委托管理模式),管理费用可以从投资收益中提取,这样也没有资金成本压力,更有利于保值增值。
  最后,在如何处理好不同主权投资机构之间的关系和境外的布局方面,从投资收益基准的要求来说,主权养老基金应该低于“直接管理模式”,高于“中投公司模式”。理顺多个外汇储备投资主体之间的关系很重要,以防止恶性竞争。其办法有二:一是把国际投资市场划分成几块,例如,亚洲周边市场 、欧洲市场和北美市场等,让每个主权投资机构负责其中的一个市场,划疆而治。例如,如果说全国社保基金主要以港澳或周边国家为主要投资目的地的话,新建立的两只主权养老基金可以分别以欧洲和美国作为他们各自的主要投资目的地。就是说,在投资地域上讲,三只基金分别各有分工,相互有限竞争,又相互配合,三足鼎立,基本可以覆盖海外投资地的全部。二是根据不同风险容忍度和不同的海外市场情况,对不同机构制定和赋予不同的投资回报参照基准,即对不同风险容忍度的主权投资机构进行分类和定位。主权养老基金的风险容忍度介于“直接管理模式”和“中投公司模式”二者之间。就是说,高于前者,低于后者。不同的风险容忍度决定着他们各自不同的投资策略。这样,这些主权投资机构就不容易在投资市场上“碰车”:风险容忍度最低的肯定是央行系统的投资机构,风险容忍度略高一些的是主权养老基金、全国社保基金理事会等,风险容忍度最高的是中投公司。风险容忍度高的投资机构,面临盈利和亏损的几率也越大。
  不过,通过对主权养老基金的研究,我倾向于第一种办法,即根据每家机构的定位性质和风险容忍度对各家机构实行区别定位,实行分类管理,赋予不同的回报参照系,采取不同的投资策略,它们之间在产品投资方面就会自然有所区分,避免恶性竞争。同时,不同风险容忍度定位必然会有不同的治理结构,这样划分还有利于公司明确其治理结构的目标。当然了,这样做的最终目的,对外汇储备来说,还是为了提高投资收益率,对主权养老基金来说,是为了提高应对老龄化的财务能力和提高国民福祉的水平。

郑秉文(社科院拉美所所长)  

来源:经济参考报 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive