郑秉文:拉美“过度城市化”与中国“浅度城市化”的比较

作者:郑秉文  时间:2011-07-13

  拉美“过度城市化”及其“城市化陷阱”6个特征

  战后以来,拉美地区城市化快速发展,出现了明显的“过度城市化”特征。20世纪70年代以前,拉美城市化率还低于北美、欧洲、大洋洲;但70年代以来,拉美各国城市化率开始加速,即使在被称为“失去的10年”的80年代,城市化率依然高速发展,1990年超过欧洲,1991年又超过大洋洲。2010年,拉美已成为世界上仅次于北美的城市化率最高的地区:拉美为79.6%,仅次于北美的80.7%,但分别高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。

  拉美“过度城市化”呈现出两个主要特点:一是“城市人口爆炸”堪称世界第一。1950年南美大陆总人口才1.1亿,农村人口为6430万;但2010年南美大陆人口总量已达到5.0亿,而农村人口却下降到6300万。60年间南美大陆城乡人口空间分布出现巨大反差,南美大陆3.8亿的人口增量全部涌向城市,推动了拉美城市化过度发展。二是城市化与经济发展水平很不协调。拉美城市人口爆炸致使城市化水平明显超过工业化和经济发展水平。例如,如果用城市化率与工业化率的比例来测量的话,城市化率与工业化率(即工业总产值占GDP比重)之比的世界平均数还不到1.5,而拉美则超过了2.5,远远高于世界平均水平。

  在拉美“过度城市化”进程中,公共服务从硬件到软件都不能满足城市人口规模日益膨胀的需求,由此导致其产生了几乎是世界上独有的“城市病”,即“城市化陷阱”。

  一是“非正规住房”规模庞大,“贫民窟”现象相伴相随。战后,拉丁美洲和加勒比地区人口总量增加了5倍多,城市“正规住房”的建设速度难以同步跟上人口爆炸的速度。随着农村人口大规模向城市迁移,相当一部分人口只能通过非正规渠道靠自己来解决住房问题,他们不得不自建和搭建十分简易的临时住房,最终导致“非正规住房”和贫民窟大面积连接和大量存在。一般来说,“非正规住房”是指没有上水和下水,缺乏基本生活设施的住房,在一些国家直接表现为“贫民窟”,甚至在有些国家,“非正规住房”直接就是指“贫民窟”。在巴西2个最大的城市圣保罗和里约热内卢,居住在贫民窟(巴西的非正规住房直接指贫民窟)的居民分别占城市总人口的22%和20%;在墨西哥首都墨西哥城,居住在“非正规住房”的居民占该城市总人口的40%;在厄瓜多尔首都基多和委内瑞拉首都加拉加斯,居住在“非正规住房”的居民达50%,哥伦比亚首都波哥大则高达59%。

  除“过度城市化”以外,拉美各国城市化进程中的住房政策出现严重导向性失误,即决策当局过分强调“住房自有率”,与欧美相比,政府提供的公共住房即公租房的比重非常小,这是导致拉美城市病或贫民窟现象普遍存在的另一个主要原因。例如,欧盟国家的平均“住房自有率”是63%,其中德国仅为43%,而拉美地区则高达73%;再例如,阿根廷与意大利的“住房自有率”均为75%,但意大利的人均GDP是阿根廷的4.4倍;玻利维亚与瑞典的“住房自有率”都是60%,但瑞典的人均GDP是玻利维亚的25倍;巴拉圭的“住房自有率”与英国和卢森堡相同,都是71%,但卢森堡人均GDP世界排名第一,而巴拉圭排名是第118位,卢森堡的人均GDP是巴拉圭的45倍。在经济发展水平的约束下,如果过分强调“住房自有率”,政府提供的公租房比重过低,贫民窟和“非正规住房”就不可能完全根除,因为低收入家庭与弱势群体是它们的巨大需求者和坚决支持者。

  二是非正规就业部门庞大,收入水平普遍较低。同住房情况一样,拉美地区就业的非正规性也非常明显,灵活就业人员数量十分庞大。非正规就业部门的工作稳定性、收入水平、收入预期等都远不及正规部门。例如,在60和70年代的“石油潮”里,厄瓜多尔经历了早期“非农化”过程,典型的农民家庭至少都有一个男性家庭成员在外打工挣钱,女性或是在家务农,或是外出打工。80年代“石油潮”结束之后,厄又出现了“非农化”和“再农化”的双重趋势,国家鼓励发展种植业和农业,同时,也部分地缓解了城市化压力。在这个阶段,相当一部分农民处于亦工亦农的边缘地带,很像目前中国的农民工,他们亦工亦农,季节性很强,农民与工人的身份、失业和就业的界限难以明晰界定。90年代以来,这部分群体开始在城市逐渐“扎根”,但由于城市创造就业的能力和机会十分有限,不能为蜂拥而至、占首都基多一半人口的“贫民窟居民”提供足够的就业机会,“非农化”的首都居民不得不流向非正规部门。

  换言之,拉美的非正规部门十分庞大,既是“过度城市化”的一个恶果,同时又是“过度城市化”条件下劳动力市场均衡的一个调节器,在一定程度上缓解了城市就业压力。所以,拉美的就业率在世界各地区中并不是最低的,甚至还处于上中等水平。

  三是社会保障制度供给严重不足,不利于提高消费能力。在“城市人口爆炸”的巨大压力下,拉美各国社保制度和福利制度本来就显得力不从心,加之就业的非正规性这个劳动力市场的明显特点,缴费型的社保制度覆盖面较为狭小,非缴费型的福利制度受到财力的严峻挑战。此外,拉美地区社保制度承继了其宗主国西班牙和葡萄牙的“碎片化”社保制度的传统特征,特权群体待遇水平难以降低,单个制度进行改革十分困难,于是,缴费型和非缴费型这两个制度的财务可持续性均陷入系统性风险,城市的各个社保计划均面临空前的制度短缺和财务压力,有些国家不堪重负,不得不进行社保制度的私有化改革。从这个角度看,“过度城市化”是拉美社保私有化改革的一个催化剂,在一定程度上可以解释为什么拉美成为社保私有化模式的发源地和诞生地。

  但是,当十几个拉美国家实行社保私有化改革之后,庞大的非正规就业部门反过来又为扩大社保制度覆盖面带来了困难,绝大部分应保尽保的灵活就业群体由于种种原因难以参加进来,导致社保制度覆盖率比私有化改革之前还要低,大约平均在40%左右。于是,社保制度难以满足“过度城市化”的发展要求,社保制度供给与“过度城市化”之间出现巨大缺口,一多半劳动年龄人口不得不裸露在社保制度之外,为拉美地区减贫带来极大的困难。

  四是贫困化现象十分严重,贫困发生率居高不下。在“过度城市化”进程中,由于从农村迁移到城市的人口没有正规和固定的收入来源,经济基础薄弱,居住条件差,他们往往处于贫困线边缘,成为拉美社会中最脆弱和最贫穷的群体。这个群体在拉美城市中数量庞大,导致拉美地区的贫困率长期以来居高不下。在20世纪80和90年代,拉美贫困发生率一直在40%以上,最高时竟达48.3%,即拉美地区大约有一半人口生活在贫困线以下。情况的改善只发生在进入本世纪以来:从2003和2004年开始,拉美地区经济增长强劲,贫困发生率开始明显下降,2010年降到32%,几乎是30年来贫困发生率的最低点。即使这样,拉美仍是世界上贫困化程度和贫困发生率最高的地区之一,目前仍有1/3的人口生活在贫困线以下。

  除上述原因以外,导致拉美地区贫困发生率居高不下还有一个重要原因,即拉美地区社保制度的覆盖面十分狭小。一般来说,“被裸露”在社保制度以外的群体都是非正规就业群体,他们的收入本来就很低,生活在贫困线的边缘,一有风吹草动,就又滑落到贫困线以下,成为贫困群体。

  五是两极分化十分明显。拉美是世界上基尼系数最高的地区之一。导致拉美分配不公的原因很多,其中,拉美前宗主国西班牙和葡萄牙的土地分配初始状态非常不公,导致其财产制度具有天然的不公平性,是一个重要根源。例如,世界平均土地基尼系数为60%,但拉美地区却高达80%,而东亚只有38.4%,西欧63%,北欧47%。在土地分配不公的前20个国家中,拉美就占16个。

  500年前,前宗主国的到来使拉美土地分配“初始”状态发生重大改变,进而对其收入分配制度又产生重大影响,成为两极分化的制度基础,致使其他许多分配不公的财产制度和生活习性世代沿袭下来。今年是拉美国家独立200周年,200年来,尤其是近百年来,在拉美城市化进程之中,各国政府先后采取了多种措施,基尼系数逐渐下降。例如,20世纪20年代拉美各国平均基尼系数为0.596,60年代下降到0.532,70年代进一步下降到0.491,80年代0.497,90年代又下降到0.493。尽管如此,拉美仍是世界上基尼系数最高的地区之一,分配不公堪称世界之最,超过0.5的有十几个国家,例如,2008年巴西的基尼系数高达0.594,玻利维亚0.572,洪都拉斯0.553,多米尼加0.55,等等。

  六是社会治安恶化,成为一个社会顽疾。由于很多拉美国家“非正规住房”的比重超过了40%,贫民窟人口密度大,卫生条件恶劣,暴力事件时有发生,有些城市的贫民窟甚至已演变为一个广大的、难以根除的、连成片的“社区”,成为社会治安恶化的一个社会根源。例如,墨西哥一个地区的贫民窟居住人数多达200万,成为暴力犯罪、吸毒贩毒、恶性事件、社会动荡的发源地,严重影响了墨西哥的社会治理和社会稳定。据不完全统计,拉美的凶杀率是世界平均凶杀率的3倍,是欧洲国家凶杀率的27倍,拉美是世界上最不安全的地区之一,每年约有14万人死于凶杀。

  拉美社会治安恶化,固然有其深层和复杂的社会背景、经济因素和历史渊源,例如收入分配不公和两极分化等,但很多拉美学者都不得不承认,大量贫民窟或非正规住房的存在是其重要原因之一,而这在某种程度上又是“过度城市化”和住房政策导向出现严重失误等因素导致的。

来源:《中国党政干部论坛》2011年第7期 [关闭] [收藏] [打印]

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