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郑秉文:失业保险制度责任主体和统筹层次应以省级为主

作者:郑秉文  时间:2011-04-08

  中国规模庞大的五险(养老、失业、医疗、生育、工伤)社保基金已经成为一个巨大的“福利黑洞”——据国家审计署统计,中国社保基金的投资收益率不足2%,而2007年、2008年CPI分别为4.8%和5.9%,巨大的福利损失已经形成。
  2009年,中国失业保险基金结余已经达到1524亿元。如何使这笔巨大的资金逃离福利损失?

  中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文建议,应将失业保险制度的责任主体改革为以省级政府为主,制度运行和基金投资均应以省级政府为责任主体。而发行省级失业保险特种债券将可以有效提高失业保险基金的投资收益率。

  第一财经日报:目前中国社保基金投资收益率跑不过CPI已经成为一个社会关注的话题。现在,中国1500多亿元失业保险基金分散在县市层面,您认为应当如何改变现有的管理制度,以提高投资收益率?

  郑秉文:对中国而言,与其他社保五险基金的情况一样,失业保险基金的管理投资体制难以适应未来发展的需要。根据1999年《失业保险条例》,失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户,存入银行和按照国家规定购买国债的失业保险基金,分别按照城乡居民同期存款利率和国债利息计息。这样的投资策略已显过时,投资渠道狭小,投资回报率也很低。

  根据2008年年底国家审计署公布的统计数据,多年来中国五险社保基金的收益率不到2% ,而2000~2008年间,CPI分别是0.4%、0.7%、-0.8%、1.2%、3.9%、1.8%、1.5%、4.8%和5.9%,年均2.2% 。失业保险基金收益率显然难以战胜CPI,仅2007和2008年失业保险基金分别贬值高达2.8个百分点和3.9个百分点左右。

  面对增速如此之快的失业保险基金规模和如此之低的收益率水平之间的巨大矛盾,失业保险基金面临巨大贬值风险,失业保险制度面临巨大社会压力,因此,改革失业保险基金投资体制和提高收益率势在必行、刻不容缓。

  长期看,中国失业保险制度的责任主体和统筹层次应以省级为主,这是一个较为理想的选择,与强化省级失业保险制度管理体制合为一体。以省级政府为责任主体的失业保险基金增值保值体制更符合国情。

  目前绝大部分失业保险制度的统筹是以县市级为主,而不是以市级为主,资金管理非常分散。如果以县市级这个实际统筹水平为投资主体进行投资的话,全国将有2000多个投资主体,资金池太小,“风险点”太多。此外,如果以《失业保险条例》规定的“设区的市实行全市统筹”为单位作为投资主体,其结果风险点也会很多,全国将多达近300个。以省级政府为责任主体意味着全国将有30多个投资管理主体,这样比较有利于风险控制。

  采取省级投资模式之后,县市各统筹单位应采取行政委托的方式将资金委托给省级社保经办机构,由后者再作为“委托人”,采取招标的方式将资金“外包”给法人投资主体,采取市场化投资方式。

  日报:就具体的投资策略来说,您有什么建议?

  郑秉文:失业与养老保险基金资产流动性的要求存在一定差异性:养老保险基金的资产流动性要求不高,但失业保险基金的流动性则要求很高,因此,失业保险基金不适合实业和产业投资,而应以证券投资为主。据此,失业保险基金投资策略便有如下3个思路可供比较选择:一是国债投资,完全持有国债利率太低,流动性较差。二是股票投资,完全持有权益类资产风险较大,也不是理想选择;三是将上述二者结合的混合投资,既持有一定数量省级特种国债,又持有一定比重的权益类证券资产。

  我倾向于对失业保险基金由省级政府发行特种国债。因为失业保险基金规模平均每个省份几十亿或上百亿元,正好可满足各省发行省级债券的实际需求,因此,具备发行省级债券的可操作性。金融危机期间,国务院同意2009年地方发行2000亿元债券,期限3年,由财政部代理发行,列入省级预算管理,这对各省发行“省级特种失业保险债券”而言是一个有益尝试。此外,从失业保险的性质来看,发行“省级特种失业保险债券”恰好可把失业保险的责任完全下放给省级政府。

  失业保险基金以持有省级政府特种债券为主的投资策略有几个优势:首先就是利率水平可以明显提高,不仅可大大高于目前不到2%的利率水平,而且各省还可根据具体情况,让参保人分享经济高速增长的好处,也可体现出各省之间的差异;因此,利息由各省自定,中央政府可给予一个指导原则。此外可调动地方政府积极性,改善激励机制,提高失业保险扩大覆盖面的速度,并促进资本市场的繁荣。

  日报:目前在社保基金管理领域,统筹单位的道德风险往往难以避免。省级政府为责任主体是否有利于控制道德风险?

  郑秉文:我认为,在这种投资体制下,基层统筹单位道德风险的发生几率非常小。即使个别基层单位出现一些道德风险迹象,省级政府对下辖的市县实际统筹单位“距离”较近,容易识别、鉴别、预防和纠正。因此,基本不会逆向选择,制度收入不会因此而受到影响,中央和省级政府就基本不存在由此陷入财政风险的可能性。

  日报:现在有些地方给失业保险基金统筹单位下指标,并有相应的奖惩。您认为,这种激励有何弊端?一个完善的失业保险制度,应该以什么为目标?

  郑秉文:建立失业保险制度的目的是为了保护劳动力的失业风险,调节经济周期导致的贫困发生率,在一定时期内和一定程度上熨平失业人口的消费水平,以保持和促进经济增长和社会发展。所以,这个制度的瞄准率和失业金替代率必须在一个合理的水平。

  对于中国的失业保险基金管理来说,重要的一点是不能以基金积累增加的财务指标作为制度目标。事实上,国际上的经验表明,一个成功的失业保险制度,就是在失业人群最需要的时候能充分体现保障功能。

  所以,我国的失业保险统筹单位应该改变激励机制,改革地方失业保险经办机构的评价标准,防止失业保险制度的财务指标的锦标主义,防止失业保险基金增长至高无上的盲目崇拜。

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