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养老保险改革要向激励要动力

——访中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文

  时间:2014-05-26

  改革头题

  近日,国务院发布了《事业单位人事管理条例》,并将从7月1日起施行。《条例》强调,事业单位工作人员依法参加社会保险。事业单位养老金改革的最新消息再次释放出“并轨”的信号,这是否意味着公众呼吁已久的“养老金双轨制”改革真正到来?

  对此,中国经济导报记者专程走访了中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文。他表示,这次改革与2008年启动的改革完全不同,养老金并轨改革将迈出实质性的一步。而建立职业年金,是推行机关和事业单位养老制度改革的关键点。

  “政治担当”促改革落地

  中国经济导报:新发布的《事业单位人事管理条例》,再次重申“事业单位工作人员要依法参加社会保险”。这是否意味着社保双轨制改革中,最难的养老金改革将迈出实质性的一步?

  郑秉文:养老金并轨改革将迈出实质性的一步。事业单位工作人员要依法参加社会保险,这在《事业单位人事管理条例》的初稿中就这么写过,只不过表述略有不同,但重要的是下决心,这是一个政治决心。十八届三中全会通过的《决定》就已经说得很明白,机关和事业单位要一起进行改革。所以有关部门在颁布相关条例时,肯定一脉相承地要有所体现。

  今年政府工作报告也明确,2014年的工作任务里明确了关于社保今年有3项改革,其中重要的一项就是机关和事业单位改革。这次改革与2008年启动改革完全不同,那一次是把事业单位单独列出,并且还在5所城市进行事业单位改革试点,试点的单位还主要是公益二类单位。

  但这一次改革可以说是吸取了2008年改革受阻的一些启示,那就是,事业单位改革不能在内部再分“三六九等”了,也不能再分地区试点了,更不能再把机关单位与事业单位分开了,而是同步改革——这就是我一直以来倡导的“三个联动”。作为一个事业单位的员工,我非常赞成这样的改革,我多年前就提出过“三个联动”,第一是职业年金和基本养老保险改革联动;第二是事业单位不要分“三六九等”,要联动改革、一起改革;第三是事业单位和公务员要一起改革。这个办法可以保障机关事业单位养老水平不会降低。

  中国经济导报:养老金并轨改革试点已经进行很多年,但进展有限。您认为,这其中的难点和关键点是什么?

  郑秉文:这是一个政治决心问题。只要政治决心下了,那么制度设计、顶层设计、路线图的制定等都是“技术性工作”。这里说的“政治决心”实际上是“政治担当”,这说明党和政府为了社会的长远利益、国家的长治久安、人民的长期福祉等是勇于负责任的。

  实际上,对世界任何国家来讲都是这样的,机关公务员的社会保障制度都是政治问题。

  在顶层设计方面,国际社会已经积累了很多经验,有很多现成的经验可以借鉴。人口的发展趋势也是可预测的,也是有规律的,对“财政包袱”的测算、制度是否有可持续性,也可以通过成熟的养老金技术进行测算,这些参数都是可以调整的。

  职业年金保障养老水平不降低

  中国经济导报:事业单位参加社会保险,是不是意味着事业单位员工要与企业员工一样,养老保险需要由自己和所在单位共同缴纳?改革后,事业单位员工的收入会不会受到影响?为了减少改革的阻力,应该建立一种怎样的推进机制?

  郑秉文:一旦机关公务员和事业单位改革启动,相信改革的结果是他们与企业单位目前的养老制度完全一样。个人要参加缴费,单位也要配比缴费,与企业的制度一样。这是改革一个基本原则问题,一定要采取一致的制度。

  阻力是来自于改革以后待遇水平会否下降的疑虑。如果制度设计能够使其实际待遇水平不下降,就没有多大阻力了。这就需要有良好的制度设计,并对全社会做好解释工作。

  保证待遇水平不下降的办法,就是在机关和事业单位等这些公共部门建立职业年金制度,这也是国际通行的办法。比如,在美国的企业里,基本养老保险的替代率是40%左右,企业年金的替代率也是40%。所以,美国公司一个员工的养老金合计是80%左右,但要是没有企业年金,那就只有40%了,生活水平会下降一大块。

  企业年金制度在企业已经实行20多年了,它首创于1991年,2004年对其进行了规范化、市场化和信托化的改革。我们已经积累了很多经验,如果再加以完善,就可以在机关事业单位建立起职业年金制度,对下降的部分加以弥补,是推行机关和事业单位养老制度改革的关键点。

  美国联邦政府公务员和州公务员都有职业年金,很少有人索贿、受贿。各州的公务员和教师医生等类似中国事业单位的行业也都有职业年金,其历史比基本养老保险还悠久。基本养老保险建立于1935年,但很多州的职业年金早在1935年之前就建立了,规模也很大,都是数千亿美元,在全世界的机构投资者排名中都名列前茅。例如,加州教师职业年金、德州教师退休基金等。

  中国经济导报:机关单位原来没有缴纳养老保险,改革后欠账问题怎么解决?养老保险并轨后,能否缩小企事业单位以及国家机关之间养老金替代率的巨大差距?

  郑秉文:这是过渡期里的问题,任何国家的养老制度改革过渡期都分成“老人”、“中人”和“新人”。“新人”新办法、“老人”老办法,关键在“中人”,这是一个比较麻烦的事情。“中人”的跨度非常大,从二十五六岁到五十五六岁这个年龄段都属于“中人”,五十五六岁以后的年龄段一般就不参加改革了,但改革的年龄到底划分在哪里,很关键。

  我们现在要找一个时点进行切割。时点划分得太早,改革的压力太大;太晚,改革效果可能就不那么明显。要在二者之间进行平衡和取舍,这要看“财政包袱”的承受能力,还要看决策者对改革的期望值。是希望改革早点发挥作用,还是希望改革的“阵痛”降到最低点,这二者之间有一个抉择和权衡的问题。所以,这就取决于改革的环境、压力,现行制度的可承受程度,财政的支付能力等很多因素。

  改革后替代率差距能否缩小,也取决于这个时点是往前移还是往后移,一下子不好说,这要看过渡期是长还是短。

  增强制度的“激励性”

  中国经济导报:您认为一个较为公平、合理的养老保障制度应该具备什么样的特点?又该如何构建?

  郑秉文:养老保障目标是多重的,不是单一的。在不同的历史发展阶段和经济发展水平,不同的历史文化和改革环境,强调的制度目标是不同的。但有一点我们应该注意,那就是不能要求所有这些目标在一个时间段里全方位同时实现,那是不太现实的,也是不可能的。要是这样要求制度和设计制度,那就会适得其反。比较合理的一个办法是,在特定的历史阶段和经济发展水平下,突出实现其中一个最急迫的制度目标,比如可持续性、反贫困性、纵向的生命周期烫平、横向地再分配性,等等。

  不论经济发展处于何种水平,都不可能使全部目标在同一时期均等发挥作用,这是很难实现的,其结果是几个目标都发挥不好。最好的办法是,在不同的发展时期强调不同的制度目标,并使其发挥不同的历史作用。目标的制定要针对当下社会发展最需要什么。就我们发展的现阶段而言,现在最需要的是增强制度的“激励性”,强化多缴多得的原则。这个制度目标如果很好地实现了,其他很多问题都会迎刃而解,比如“逃费”问题、扩大覆盖面问题、农民工参保断保问题、制度的财务可持续性问题,等等。

来源:中国经济导报 [关闭] [收藏] [打印]

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