社保专家郑秉文:社保统账结合走进死胡同

  时间:2011-04-08

   摘要:中国的养老保险制度建立社会统筹与个人账户结合(“统账结合”)的过程中,由于既没有考虑到转轨成本的负担,没有与之相配套的市场运行机制,导致该制度面临两难选择:或者以牺牲一代人的福利水平为代价,或者以支付天文数字的转型成本为代价。
  “我国目前的‘统账结合’已经走进一个‘死胡同’。多年的研究使我越来越感到,现行制度的融资方式和给付公式都已不可持续。”

  中国社会科学院的社保专家郑秉文,就当前的养老和医疗保险制度接受《法治周末》记者独家专访时说。

  中国首创

  郑秉文的说法,与此前中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》的判断相同。

  绿皮书也认为,自“统帐结合”的养老和医疗保险制度确立以来,“统账结合”的实现就成为一个问题。

  作为两种制度结合的产物,一方面,在养老保险制度当中,社会统筹的部分缺乏激励效应,“无票乘车”现象难以避免;另一方面,个人账户部分的保值增值也困扰着制度发展,而医疗保险当中的个人账户更是没有起到预期中的控制医疗费用的作用。

  郑秉文介绍,中国城镇养老保障体制改革大体上可以分为三个阶段。上世纪80年代中期以前,是典型的“大统筹”。养老金筹集模式为现收现付制。具体做法是,养老金在企业(单位)营业外项目列支,职工个人不缴费。

  1984年10月,《中共中央关于经济体制改革的决定》发布之后,国有企业改革全面展开,要求企业独立核算、自负盈亏。改革对养老保障体制的影响非常大。

  国有企业之间事实上的“大统筹”关系开始瓦解,新老企业之间养老负担的不均衡、部分企业无力承担退休人员养老责任等问题迅速显露。

  1991年6月,在一些地区试点的基础上,国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,明确宣布实行养老保险的社会统筹。社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行。当时,统筹层次大多集中在市、县两级。

  由于缺乏必要的激励机制,加之实行的是差额收缴和差额拨付制度,使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。因此,退休人员较少的企业就没有缴费积极性,拖欠、拒缴的情况时有发生。

  1993年之后,为适应经济转型,国家确立了“多层次‘统账结合’”的社保制度目标。

  1997年,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,“统账结合”的养老和医疗保险制度正式建立。

  “统”就是指社会养老保险的基础部分,社会统筹的部分由企业缴费形成;“账”指个人账户由个人缴费形成。

  据了解,与社会统筹制度相比,实行个人账户制度更具有个人缴费的吸引力。因为个人账户制度会使养老金计划的参加者更加感到他们是在为自己进行缴费,这种缴费不会发生“肥水流入外人田”的局面。

  社会统筹与个人账户结合的“统账结合”是中国首创,其初衷是扬长避短。然而,社会统筹与个人账户“简单相加”的“统账结合”制度与二元经济社会结构发生冲突,其弊端渐渐凸显。

   难以为继

  “13年过去了,这一模式存在的问题逐渐暴露出来。”郑秉文说。

  《2010年社会保障绿皮书》中也指出,“统账结合”的养老和医疗保险制度确立以来,已经严重阻碍社保制度的便携性,并成为农民工等许多群体社会流动的障碍,甚至影响了全国劳动力市场的形成。社保基金收益率很低,低到中央政府不得不年年为其进行转移支付,以弥补退休待遇的缺口。

  “做实个人账户,以令其真正能够起到应有的作用,这是社保制度融资方式的一个重要特征。”郑秉文说。

  2000年在辽宁省、2005年在吉林省和黑龙江省先后实行了做实个人账户试点改革,以期实现部分积累制;2006年以来,做实个人账户试点省份又增加了8个。

  “但是,辽宁试点8年的结果告诉人们,这条路已经基本走不通了。”郑秉文说,一方面,当期统筹支付面临缺口,每年需要十几亿元的财政补贴,另一方面,账户资金到2008年年底的积累已超过500亿元。

  是任凭财政永远补贴下去,还是同意辽宁借支账户资金用于社会统筹缺口的申请?一旦同意“动用”账户资金,就意味着做实个人账户试点的彻底流产,进而意味着“统账结合”将流于形式。

  “这样没有期限、没有时间表的‘试点’下去,无异于慢性流产。由此回头看2005年个人账户由11%缩小到8%,是完全不得已而为之。”郑秉文对《法治周末》记者说。

  同时,养老金待遇水平呈下降趋势,靠制度自身已无法遏制和补偿,为此,中央政府不得不连续上调养老金,每年大约10%,今年已是连续上调的第6年。这也是不得已而为之,因为企业退休人员养老金水平与公务员养老金水平的距离与日俱增,单靠保险制度的计算公式已经无能为力。

  “当一个养老制度的融资方式和给付公式双双出现问题时,就说明这个制度已经存在着必须要进行改革的理由了,也到了不得不改革的程度了。”郑秉文对《法治周末》记者说。

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