赵俊臣:十八届三中全会《决定》)有关土地改革的九大突破

作者:赵俊臣  时间:2013-12-25

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)公布后,引起了世人广泛关注,其中的土地改革条文明确了赋予农民以土地为主的财产权利,是历史的突破。本文把这些突破归纳为八个方面。

  第一个突破,以中央文件明确肯定农民的财产权利即产权。

  关于农民的财产权利即产权,这是一个多年来被极左思潮弄得混乱不堪的问题,至今关于农民应不应该有财产权、要不要给农民一财产权?仍是一个认识尚未取得共识的问题。传统的理论观点是说,产权就是私有权,社会主义要消灭私有制,就不应该有产权。有的甚至把产权等同于西方资本主义的专利。有的认为马克思主义只讲所有权,不讲产权。有的认为我国农村社会主义改造完成以后再讲产权,就是倒退。

  粉碎了万恶的“四人帮”,在全国展开的大规模拨乱反正中,农民首先冲破极左桎梏,勇敢滴搞起了土地家庭包产到户、包干到户,使土地的集体所有与农户承包使用“两权分离”,一举解决了吃饭问题。之后的土地林地转包、出租等经营,被理论界解释为“用益物权”。现代产权理论的奠基者和主要代表科斯1991年获得诺贝尔经济学奖后,产权理论风靡中国,其核心是:一切经济交往活动的前提是制度安排,这种制度实质上是一种人们之间行使一定行为的权力。因此,经济分析的首要任务界定产权,明确规定当事人可以做什么,然后通过权利的交易达到社会总产品的最大化。随着科斯产权理论的引入,学界对我国产权特别是土地产权进行了大量研究,并受到高层重视。温家宝总理2011年12月28日在中央农村工作会议上的讲话中代表中央指出:“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的合法财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。”但是当时这一表述还没有进入到中央文件中。2012年6月11日公布的《国家人权行动计划(2012-2015年)》要求“切实保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。”在此的表述离财产权利或产权只一步之遥。

  叶兴庆曾概括学界针对30年来农地产权分割存在的问题提出的四种解决思路:一是主张“做实集体所有权”,让集体经济组织成为事实上的土地所有权主体,农民承包集体土地要支付费用;二是主张实行“国有永佃”、“国有永包”,土地所有权收归国家所有,赋予农民永久租佃权;三是主张废除土地集体所有制,将土地所有权交给农民,实现所有权与使用权的统一;四是主张对土地承包经营权进行再分割,实行所有权、承包权、经营权“三权分离”。早在2009年,赵俊臣在主持2010年国家社科基金项目(批准号10XMZ045)《西部民族地区农地林地流转中的问题与解决对策——以云南省为例》时,提出了农村土地由集体所有权、农户承包权和土地实际经营权(土地使用权)相分离“三权分离”理论。所谓“三权分离”理论,系指农村土地由集体所有权、农户承包权和土地实际经营权(土地使用权)相分离。所谓农地使用权流转,就是拥有农地承包权的农户将土地实际经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,也即保留承包权,转让使用权。通过农村土地承包经营权流转,实现农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”,既是中国特色土地制度的再次创新,也是农村生产力发展的必然结果。在“三权分离”中,农村土地林地集体所有权者获得的是地租,这在我国各地已经数量不多;农户承包权者获得是地租的一部分;流转受让者获得的是资本与劳动收益。(参见:学说连线2010-10-23;辽宁经济信息网2010-10-26;中国社会科学院农村发展研究所2010-10-28;中国乡村发现2010-10-29;爱思想2010-12-26;中国农经信息网2011-1-10;中国改革论坛2011-9-13;新疆哲学社会科学2012-01-13;北京农经网2012-8-31。)

  农村产权权能不完整、流转不开放的问题,一直是深化农村改革中企盼突破的问题。《决定》提出:“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。”“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。”这是一个极大的进步,同时也是清除市场壁垒、提高资源配置效率和公平的必要条件。《决定》提出了“赋予农民更多财产权利”这一农村产权制度改革的突破性举措。

  在如何理解农民的土地为主的财产权利时出现了不同意见;

  第一种是乐观派意见,认为农民获得的土地改革红利是巨大的,很多农民将因此而暴富。在如何理解农民的土地为主的财产权利时出现了不同意见;党国英认为,“从我国现行的土地制度来看,程度很高的土地垄断既伤害了效率,又造成了不平等。因为土地改革不到位,也使农民不敢消费。”土地制度改革有利于刺激消费、扩大内需;明确农民土地财产权,还能使中国人的吃饭成本降低,让中国人真正告别对吃饭的担忧。因此,土地制度改革,能让中国至少繁荣30年。邹晓云向记者表示,三中全会提出的土地改革内容超过预期,“仅‘同等入市同权同价’一条,就是革命性的改革,是非常重大的突破。”“新土改如果能真正按计划推进,其所带来的改革红利将随着改革的深入会越来越大,持续时间至少二三十年。”虽然新土改近期还不能带来翻天覆地的变化,特别是近四五年可能还有一个调整的过程,但随着一步步推进,其红利效果将越来越大。特别是在中远期,新土改给中国经济所带来的红利,将是“不可估量的”。南方都市报曾报道,已有跃跃欲试的业内人士估算出,一旦农地释放将激活至少65万亿的财富。中国科协副主席、原广西壮族自治区人民政府副主席陈章良28日在城市中国计划2013年度论坛上表示,我国当前承包权耕地12.77亿亩,集体建设用地2.5亿亩,共15亿亩农用地。有测算,这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿人民币市场。但值得注意的是,如果我们仅是盯着这15亿亩土地而没守住18亿亩红线,后果将非常严重。

  另有专家根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,到2010年,全国城乡建设用地规模为2488万公顷,其中城镇工矿建设用地848万公顷。由此可估算出,2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷,即2.46亿亩。打破二元结构,带来农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。2012年国土部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元,每亩的价格约为56万元。据此测算,建立城乡统一的建设用地市场后,2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。

  第二种是不乐观的意见,认为土地改革对中国农村的影响将是深远和长期的,并非立竿见影的。如王晓毅指出:“对于大多数农民来说,他们的财产因为流动性弱还很难转化成收入。财产要变成收入的前提是财产可以流转,只有具有较好的流动性,财产才能转化收入。而财产的流动性不仅仅取决于制度,还取决于地理区位。除了城市郊区,大多数农民的宅基地和经营性用地都位于远离城市的农村地区,这种区位上的特点使它们的流转比较困难,即使可以流转,价格也会比较低。比如,除了有亲属关系,外人很少到另外一个村庄去购买房屋。金融机构不愿意接受农村的房屋做为贷款抵押,不仅因为这些房屋不允许出售,更重要的是没有市场,一旦要拍卖抵押物,这些农村房屋经常是没有买主。对于大量的农业用地尤其如此,当农业不能赚钱的时候,农业用地所能带来的收入就是有限的,农地很难流转,即使流转,其收入也有限。”

  多年来,一些学者一再呼吁农村不能搞土地私有化。例如温铁军在《决定》公布后就立即发表文章《农村底线是不搞土地私有》(参见《中国乡村发现》2013-11-1。)华生的研究认为,这些年搞的“增人不增地,减人不减地”是什么意思?就是农地确权承包,就是农地确定给现有的乡村人口,以后出生的乡村人口,将不再有土地,而去世的乡村人口,并不会减少他的土地。按照这样的路径走下去,今后还会有农地集体所有制吗?不会再有。集体的成员全随自然规律而离去,还有什么集体?农地将自然传给这些农民的后代。因此,“增人不增地,减人不减地”其实就是实质的农地私有化,只是没有喊口号而已。

  第二个突破,符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地可以入市。

  所谓农村建设用地是指乡(镇)村建设用地。乡(镇)村建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括:农村集体经营性建设用地、乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地,以及农村居民住宅用地。农村集体经营性建设用地是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业、个人使用。这些建设用地多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。也包括在《土地管理法》出台前,珠三角等地的农村转让给企业和个人的土地。

  事实上,集体经营性建设用地的流转从上世纪80年代开始,一直存在。在广东存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐性市场。这些隐性的流转为大量“三来一补”企业、各种所有制形式企业提供了用地基础,为大量农民工提供安身之所。据广东省国土部门统计,珠江三角洲地区通过流转的方式使用农村集体建设用地,实际已超过集体建设用地的50%。

  现行法律和政策一直严禁农村集体经营性建设用地的流转。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)规定:“一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义,擅自扩大建设用地的规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡(镇)、村规划,对农村集体建设用地实行总量控制。严禁以各种名义,擅自扩大农村集体建设用地规模,以及通过“村改居”等方式,非法将农民集体所有土地转为国有土地。”“近年来,一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划,规避农用地转用和土地征收审批,通过出租(承租)、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此,必须严格禁止,并予以严肃查处。“

  2008年10月12日十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,对农村集体经营性建设用地流转“松”了口,但要求,逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

  《决定》则对农村集体经营性建设用地入市做了突破。第11条规定:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

  《决定》这里的表述包含三层意思:第一,集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股;第二,集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易;第三,集体经营性建设用地与国有建设用地按照市场规则形成的价格享有同等权利。此次三中全会首次将“同地同权”写进执政党的最高文件,为推动未来集体土地与国有土地同权迈出了革命性一步,意义重大,影响深远。

  党国英认为,今后农村建设用地可以入市,意味着征地将越来越少,而土地交易越来越多。农民拿着手里的地可以平等买卖,而不是政府来征地。这自然就保障了农民的收益和财产权益。

  但是,也应该看到集体经营性建设用地进入市场的限制。那就是,“必须符合规划和用途管制。农民集体只有在符合规划和用途管制前提下,才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。”

  陈锡文解读说,党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地,而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读,是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单,却有着明确的前置条件和限制条件,前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以,限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的,如过去的乡镇企业用地,在符合规划和用途管制的前提下,才可以进入城市的建设用地市场,享受和国有土地同等权利。

  第三个突破,赋予承包经营权抵押、担保和入股发展农业产业化经营权能。

  至今,法律并未赋予农民对土地承包经营权的抵押、担保权能。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》第184条规定:“下列财产不得抵押:第一,土地所有权。第二,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但法律规定可以抵押的除外。”《物权法》的这一规定表明,农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利,并没有处分权,所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的,因为抵押、担保实际上就是一种处分权,因为一旦抵押担保,到期无法偿还贷款,那土地就变成别人的了,变成事实上的农村土地买卖。

  现实中农民发展家庭经营,特别是发展现代农业,迫切需要金融机构的贷款资金支持,商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物,而农民又缺乏有效抵押物,这就造成了实际上的贷款难。

  为了破除农民贷款难,各地进行了一些探索,其中高得比较好的是林地抵押贷款,到2012年底全国林权贷款金额达到530亿元人民币,抵押贷款林地面积为3850万亩,平均每亩贷款近1400元人民币。至于农地的哦呀贷款则进展不快,搞得早的如成都市2009年底决定将涉及“三权”——土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权进行抵押贷款试点,并在国内首次就农村产权抵押贷款主体、贷款申请、债权实现等做出了明确规定。2010年最后一个月,成都市已实现了四笔土地承包经营权抵押贷款。

  《决定》第20条规定:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”在此,《决定》把经营权从承包经营权中单独分离出来,扩大了承包经营权的权能,新增了抵押、担保功能。今后,农民可利用承包经营权获得金融支持。而“允许农民以承包经营权入股,来发展农业产业化经营”,意味着农户与农户、农户与其它主体之间可通过土地股份化,实现联合,推进农业产业化。这一改革举措是对集体经济产权制度和相关法律的重大突破。但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难,又能做到风险可控,即便到期还不上贷款,农民失去的也不过是几年的经营收益,并不会威胁到他的承包权。

来源:社科院农村所 [关闭] [收藏] [打印]

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