赵俊臣:关于设计农民财产权抵押方案的几个问题

作者:赵俊臣  时间:2014-01-20

  十八届三中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)赋予了农村农民财产抵押权,这在理论与政策上都是重大突破,对于扩大农民收入途径、活跃农村经济、实现社会公平,无疑都具有重大意义。但是,实践中把《决定》规定的农民财产抵押权落到实处,尚需通过进一步研究、试点并把条款细化。 

  据媒体报道,中央农地改革任务已经分解至相关部委,其中人民银行负责牵头落实涉及农地承包经营权和农民住房财产权的抵押、担保等问题。我们期望人民银行起草组广泛征求各方面意见,起草出切实可行的方案。     

  一、近几年来农民财产权抵押试点显示出农村生产要素自由流动的艰辛     

  近几年来,云南、四川、广东、山东等一些地方已经进行了林地土地承包经营权抵押贷款试点,积累了一定的经验,为落实《决定》奠定了基础。但是试点的磕磕碰碰,显示出城乡生产要素自由流动的艰辛。 

  农村抵押做的最快、最多、最好的是林权抵押贷款。这是因为,林权抵押贷款没有土地和宅基地抵押敏感,弄不好不会造成农民无地无房,而且适合会各界的阻力较小,而且林地上一般都有地上物树木绑捆,金融机构可以变现。截至2012年底全国银行业金融机构林权抵押贷款余额达498.3亿元,同比增长22.6%;被国家林业局称为“云南模式”向全国推广的云南省林权抵押贷款,到20136月余额突破170亿元。 

  农村土地承包经营权是农民价值较高、较为普遍的主要财产性权利之一。山东省枣庄市、辽宁省法库县、宁夏吴忠市同心县、浙江省温岭市以及成渝等地已经开展土地承包经营权抵押贷款试点。目前试点主要有三种模式: 

  “农民—银行”的直接模式。这种模式强调土地承包经营权的自由流转,在融资担保中多由银行直接面对农民。重庆市着重开展了土地承包经营权的登记确权工作,其融资担保则大多通过中国农业银行重庆分行进行宣传和推广。2011年重庆市金融工作办公室、重庆市农业委员会出台《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则(试行)》,对农村土地承包经营权的抵押登记、土地确权颁证、允许抵押范围、所需要件以及主管部门等均予以明确规定。 

  “农民—担保公司—银行”的间接模式。这种模式以成都市为代表,由政府出资成立担保公司,担保公司为农民从银行贷款提供担保,农民则将土地承包经营权作为反担保物抵押给担保公司。这一模式的典型特点是银行提供贷款时所要求的担保由担保公司提供,而非直接将农民的土地承包经营权作为抵押物。成都市陆续颁行《成都市农村土地承包经营权登记管理办法(试行)》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》和《成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案》等,详细规定了抵押当事方的责任分担、债权实现方式以及纠纷解决等内容,初步建立起一套较为完善的土地承包经营权抵押融资机制。2010121日,成都市第一宗农村土地承包经营权抵押贷款签约发放仪式在崇州市隆兴镇黎坝村举行,崇州杨柳土地承包经营权股份合作社的29户农户以101.27亩土地5年的承包经营权作为抵押,从成都市农商银行崇州支行获得贷款授信16万元,首期6万元将用于当季农业生产。 

  “农民—专业协会—银行”的间接模式。宁夏同心县试点村成立土地承包经营权抵押协会,农户以不超过承包地总数的40%自愿加入,会长、副会长及常务会员每人拿出1000元存入协会账户作为共同偿债基金。贷款额度一般不超过每亩3000元,期限为1年。若贷款到期时农户无法偿还,土地承包经营权便转给代其还款的担保人,或由协会转给有意为其偿还贷款的其他村民,贷款农户还清贷款后还可重新获得承包经营权。这种流转方式将行业协会作为中介,真正发挥其社会中间层主体的作用,尊重了农民的意愿,并以当地农村熟人社会产生的信任和声望作为协会权力运作和监督的来源,收到了良好的效果。 

  作为18个国家农村改革试验区之一,山东枣庄市对农村土地使用权制度的改革已经探索多年,改革的核心内容是发放农村土地使用产权证、搭建农村土地使用产权交易场所、组建农村土地合作社“三位一体”,目前该市农民专业合作社发展到约3000家,规模经营土地50万亩左右,累计利用农地抵押贷款超过4.7亿元。 

  关于农房与宅基地抵押贷款,各地试点相对较少。浙江省乐清市农村合作银行试行“农房抵押贷款”,申请贷款的农民以“房产证+土地使用证+村委会认可书”作为抵押的产权证明,经审核后给予房屋市场评估价60%80%的贷款。     

  二、区分三类有区别的抵押 

  《决定》)关于农村抵押的条款有三处:一是农地承包经营权抵押,原文表述:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”二是农房抵押,原文表述:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”三是集体资产股份抵押,原文表述:“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。” 

  《决定》规定的三类抵押的抵押物并不相同。区分这些不同之处,目的在于使农户更好地行使这些权利,以获得抵押收益,同时让政策与法律更好地保护这些权利而不受侵犯。 

  在第一类农地承包经营权抵押中,抵押的是经营权,不是承包权,也不是所有权。农户农地的承包权不允许抵押,就可以给农户以长远保障,不因承包权丧失而沦落为无地游民。农户集体所有权不能抵押,就可以保障集体不成为“空壳”,维护了集体的存在。 

  在第二类农房抵押中,抵押的是住房财产权即农户住房所有权和其住房所在的农村宅基地使用权。 

  在第三类集体资产股份抵押中,抵押的是以集体经济组织成员身份所获得的对集体资产的股份。 

  上述三大类抵押物是总的概念,有的地方还把抵押物细化并适当扩展外延。例如,陕西省临潼区农村信用合作联社就对贷款的抵押物扩延,对土地的承包经营权既包括有持续生产能力的果场、林场、养殖场、农业种植基地、农业示范园等,也包括温室大棚、林杂果树、鱼塘、猪舍、牛棚、鸡舍等地面附着物,都可以一并估价抵押。     

  二、抵押贷款的用途不要人为限制 

  农户抵押贷款的用途,主要是发展家庭经营,有的也用于家庭生活消费应急,包括孩子上学费用、医病等。云南林地抵押贷款就没有限制用途。 

  实践中也有对农户抵押贷款的用途进行限制,被称为转向贷款专用。据《华夏时报》报道,广东省试点宅基地抵押贷款终于取得实质性进展。截至511日,广东云浮市郁南县采用“信用+抵押物+规划”模式,主要支持有辖区户口、有信用、有一定资金、有规划、有抵押物的“五有”农户新建、改建、扩建自住房屋,目前已有132户从中获益,累计发放贷款297.6万元。广东省云浮郁南的“信用+抵押物+规划”模式,主要支持有辖区户口、有信用、有一定资金、有规划、有抵押物的“五有”农户新建、改建、扩建自住房屋。 

  我们认为农村抵押贷款还是不要限制用途。因为就一个农户来说,他抵押贷的款到手以后,一定是用在家庭最急需的事情,而绝不会乱用。而且实践中农户贷款用途根本无法监督。明知不可行却硬要规定,何苦呢?!     

  三、谁接受抵押? 

  抵押的目的主要用于获得贷款,接受抵押的当然首选银行,不能是工商资本。 

  实践中一些准银行机构,对农民抵押贷款有积极性,经过严格审查,也可以考虑。 

  据媒体报道,201310月,由中信信托操刀运作的第一单土地流转信托项目正式成立,该项目信托期限为 12 年。试点地为安徽宿州埇桥区,可流转面积达 5400 亩,远期土地流转项目计划将覆盖 25000 亩。整体项目规划分为三部分,首先是事务管理类“财产权信托”部分,操作模式为农村集体组织或农户个人将土地承包经营权作为信托财产,委托给中信信托进行管理,存续期内由信托公司向受益人分配信托收益,信托到期后返还土地经营权。其次,在土地流转过程中,为实现规模效益,提升土地产值,就要对土地进行重新归集整理与价值开发,这一过程中必然需要大量的建设资金,中信信托将另外发行资金信托计划对接这部分资金需求。除此之外,“中信模式”的土地流转信托中,还安排了“第三类资金” 信托计划,满足上述两部分业务衍生的信托融资需求。   

  四、抵押价格怎样决定? 

  抵押价格的决定,实践中有协商、评估和市场竞价三种现实的选择方式。 

  在第一种协商决定即由农户和接受抵押的银行协商决定中,农户明显处于弱势,协商的结果往往对农户不利。有的地方试行由农户所在的村集体以集体名义出面与银行协商,效果并不明显。 

  第二种由具有资格的评估机构评估决定,是目前包括云南省在内的林地抵押贷款中普遍采用的方式。云南省林地抵押评估的评估机构,依据财政部和国家林业局20061225日印发的《森林资源资产评估管理暂行规定》,由林业行政主管机关和有关专业评估机构合作设立,受林业行政主管机关领导,经专业评估机构培训后发给资格证和上岗证。 

  财政部和国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》 第十三条规定:“非国有森林资源资产的评估,按照抵押贷款的有关规定,凡金额在100万元以上的银行抵押贷款项目,应委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估;金额在100万元以下的银行抵押贷款项目,可委托财政部门颁发资产评估资格的机构评估或由林业部门管理的具有丙级以上(含丙级)资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务,出具评估咨询报告。上述森林资源调查规划设计、林业科研教学单位提供评估服务的人员须参加国家林业局与中国资产评估协会共同组织的培训及后续教育。”这种模式运行的好处是相对专业,也具权威性。实践中的问题,一是符合条件的财政部门颁发资产评估资格的机构评估或由林业部门管理的具有丙级以上(含丙级)资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务的机构和人员太少,满足不了各地需求;二是那些符合条件的机构和人员大都住在省会城市,邀请他们来一趟农村,不但路途遥远,而且开价很高,一般农户和贫穷地方的农户集体出不起,也有的评估结果偏高偏低的现象。 

  云南省解决这一问题的办法是适当放宽评估条件。据云南省政府金融办副巡视员陈云波介绍,由云南省金融办、人民银行昆明中心支行、云南省林业厅、云南银监局、云南保监局于2012330日联合下发了《关于进一步做好2012年林权抵押贷款工作的通知》,提出创新“量价分离”森林资源资产评估方式,放宽评估条件,对100万元以下贷款和1000亩以下林木林地实行免评估,由金融机构依据州市县林业调查机构的意见,采取内部评估方式开展抵押贷款,减轻林农和企业的融资负担。 

  第三种市场拍卖竞价,即由由市场决定价格,是比较理想的决定方式。但是在流转和抵押市场没有形成且并不完善的当前,很容易被某些势力、某些利益集团所操纵,最终损害农户利益。    

  五、地方政府包揽抵押担保不妥 

  为规避风险,制度设立抵押担保是必要的。对抵押进行担保,实践中有三种选择:一是地方政府设立专门担保机构,二是选择现有担保机构或有实力愿担保的企业,三是新成立自主经营、自负盈亏的担保公司,不能是基层政府机关。 

  成都的试点就是由当地政府设立专门担保机构。据《财经》杂志2011年第3期潘国建的文章《农地抵押再探索》报道,为解决土地承包经营权抵押贷款发生不良贷款后,如何将抵押物变现,偿还银行贷款的问题,成都市试点方案规定,一旦出现违约,土地承包经营权可由成都市设立的农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购。其作法大致有以下几点:一是设立旨在补偿农村产权抵押融资中金融机构实际损失的“风险基金”。基金由市和区(市)县两级政府财政按一定比例出资,是收储农村抵押资产的专项资金。2009年设立当年的规模为成都市级3000万元,区(市)县不低于400万元。此后,两级政府根据基金使用情况和新增贷款余额按比例补充,年末结余滚存至下年度使用。二是风险基金分别在政策性担保公司或指定机构设立专户实行管理,封闭运行。当借款人(抵押人)履行期届满三个月后,抵押权人(贷款人)仍未受清偿时,经双方协商可共同向当地政策性担保公司或指定机构提出收购抵押资产的申请,经审核后可按基准价收购抵押资产。抵押双方的债务关系就此解除。原抵押人将抵押资产过户给政策性担保公司或指定机构,收购款用于清偿债务。三是收购的资产在成都市、县两级农村产权交易平台挂牌交易。如原抵押物处置后出现损失,则由风险基金承担80%,贷款银行承担20%。  

  赵俊臣研究了成都的这种 “政府兜底”的作法,发表文章认为不宜提倡,其理由:一是在于政府没有那么多的金钱,而且即使政府有了可观的、一定量的钱,但是政府用钱的科目还很多,真正能够用于土地承包权抵押贷款“兜底”的钱也一定不会很多。这就将随之出现一种在我国司空见惯的现象,有的地方政府机关本来钱不多,却硬要出台和实施某种需要花钱的活动,其中也就不能不只出一小部分钱,帮助解决了一小部分的问题,而其它更多的需求人群则只能是对不起了、顾不上了。二是政府以有限的金钱来“兜底”,就必然出现有的土地抵押贷款农户还不起款时获得了“兜底”,而另一些农户却不能获得了“兜底”,从而产生新的不公平。三是政府以有限的金钱来“兜底”,实施中有可能变成稀缺资源,而稀缺资源主要又由政府机关的官员来分配,其中的猫腻、腐败也就不可避免了,也就成为一个新的政府机关官员们腐败温床了。(参见赵俊臣《政府不宜为土地承包权抵押贷款“兜底”——成都试点土地承包权抵押贷款有感之二》,中国选举与治理2011-2-18;中国智库2011-2-18;中国改革论坛2011-2-19;学说连线2011-2-21;中国社会科学院农村发展研究所2011-2-22;中国农村研究网2011-2-25;爱思想2011-2-26;中国三农研究中心2011-3-5。) 

  四川省今年初出台的《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》对于贷款风险问题规定,借款人不能按时偿还金融机构贷款,融资性担保公司须代为偿还,融资性担保公司代偿贷款后,可将获得的土地经营权阶段性再流转,收回代偿本息后,将土地经营权退还给借款人。 

  其实,有效的“兜底”应该交给社会,由企业和实力雄厚的个人来做,而地方政府可以制定并执行鼓励政策,例如允许收取担保费、税收优惠等。    

  六、按市场经济规则建立抵押市场 

  在农村农民财产权转让交易市场建立健全过程中,赋予其抵押贷款功能,也就是同时建立抵押市场,是理所应当的,当然也并不困难。 

  实践中,一些试点地方已经建立产权交易所。例如,枣庄市搭建了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用产权交易服务所。目前,云南已组建省级林权交易中心,建成县级林权管理服务中心117家,成立森林资源资产评估机构67家,认证评估咨询人员700多名,同时开通了全省林权管理信息系统。当然,云南省林权交易中心都是由政府林业行政主管机构建立,也就是市场了。有的地方正在藴酿由政府农业或国土管理部门成立主管土地交易管理中心,行使非林地市场管理职能。这样一来,在一个地方,例如市州或县一级,有可能出现两个或三个交易市场,这当然是没有必要。 

  近期内由地方政府的某一机关建立相关的产权交易所,有其合理性。但是从完善的市场经济体制来看,产权交易市场还是要相对独立,否则它就无法或公正地处理交易及其纠纷。     

  七、引入保险机制要有急迫感 

  在抵押贷款中引入保险机制,这是大家已经形成的共识,而且银行和保险就建立银保互动合作机制也没有分歧。问题是,银保互动合作机制要尽快进入顶层设计,并在农村金融实践中实施。 

  重庆市提出对宅基地和农房随置抵押一并估值的原则,并建立融资担保风险补偿机制,通过整合农业发展及补助资金,设立风险补偿专项资金。2010年的首期风险补偿专项资金规模为5亿元,主要用于对金融机构因开展农村产权抵押融资产生的损失进行补偿,补偿比例最高不超过损失额30% 

  例如,枣庄市引入了农业保险机制,以规避因自然灾害造成农民损失,从而引发信贷风险事件。而在农业保险中,政府为农民补贴了80%的保费。    

  八、贷款违约的处理要特别慎重 

  抵押贷款的违约的处理,是决策层和社会最担忧的问题,生怕农民抵押的土地和宅基地被收走后成为无地无房农民而引起社会动荡。 

  实践中一些试点地方已经在制度设计中加以限制。例如枣庄市规定,在土地使用权抵押方面,用于抵押的土地最多不超过土地总量的1/3,向银行抵押贷款的期限不超过3年。这样,即使出现贷款违约问题,农民至多有1/3的土地收益权被银行拍卖,不至于影响农民的正常生产生活。而且,3年的抵押期一到,抵押土地就会回到农民手里。安徽省对于以住房抵押贷款的农民,如果不能如期还款,农民的住房应该如何处置?一旦银行实行了抵押权,可能会把该农村住房出售以收回贷款。按照受让对象的不同,可分为两种情况:如果是本村农户受让住房,按照现行土地管理的相关法律,该住房及宅基地产权随之转移;如果是城市居民受让该农村住房,房屋所有权变更后,相应的宅基地应依法由集体所有变为国家所有,由受让人享有土地使用权。     

  参考文献 

  1.刘中杰:论我国农村融资担保法律制度的改革与创新,农业经济问题2013年第1期。 

  2.时代金融编辑部:聚焦林权抵押贷款 云南模式备受关注,时代金融2013年第10期。 

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