赵俊臣:新型城镇化的提出、演进与内涵

作者:赵俊臣  时间:2014-04-18

  十八大强调“新型城镇化”,要求 “按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展”。这标志着新型城镇化已经成为了今后城镇化发展的新战略定型。

  至于新型城镇化指的是什么,人们的认识尚不一致,有必要加以讨论。按照大多数人的看法,所谓新型城镇化,是相对于旧型即传统城镇化而言的,是对旧型城镇化的扬弃。旧型城镇化是历史的产物,代表了人们认识城镇、建设城镇、管理城镇的水平,有其发展的必然性和合理性。因为人们总是在现有的认识水平下行事的。新型城镇化的新,是指坚持以人为本,以新型工业化为动力,以统筹兼顾为原则,推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化,全面提升城镇化质量和水平,走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。     

  一、新型城镇化的提出与演进     

  新型城镇化不仅仅是城市城镇面积的大幅扩张,也不是以往建楼造城的传统城镇化,更不是钢筋混凝土高楼大厦化,而是人的城镇化。     

  (一)新型城镇化命题的提出 

  改革开放前,整个国家笼罩在极左的思潮之中,人们忙于大搞“阶级斗争”,国民经济到了崩溃的边沿,既无心思更无能力从事经济建设,城镇建设更是摆不上议事日程。粉碎了以江青为头目的“四人帮”,抛弃了“以阶级斗争为钢”的错误路线,人们才有了安心搞经济建设的条件,才有了城市城镇建设的开端。 

  改革开放初期,面对当时城市就业困难的状况,邓小平提出要研究两个问题:城市结构问题、城市里开辟新的领域的问题,这为确立城镇发展方针“破了题”。198010月全国城市规划工作会议初步确立我国城镇发展基本方针:坚定不移控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市。 

  20世纪80年代,我国城镇化的一大亮点是小城镇的蓬勃发展。1984年,国务院先后放宽农民进镇落户限制和建制镇设置标准,为小城镇的发展创造了宽松的政策环境。在商品经济发展和乡镇企业异军突起的推动下,传统的小城镇逐步得到恢复,许多新兴小城市和集镇也在商品集散地基础上发展起来。邓小平曾指出:乡镇企业的发展解决了百分之五十的农村剩余劳动力的出路问题,“农民不往城市跑,而是建设大批小型新型乡镇。”与此同时,城市经济政策的调整和经济体制改革的展开,特别是对外开放步伐的不断扩大,也极大地带动了我国大中城市特别是沿海地区城市的发展。 

  20世纪90年代后期,小城镇建设从一般的工作任务进一步上升到整个经济社会发展战略的高度。当时,我国开始出现结构性产品过剩和内需不足的情况,国企下岗工人和农村富余劳动力两路就业大军汇合,城市就业形势十分严峻。同时,1997年爆发的亚洲金融危机也使我国经济发展面临严峻的外部形势。在此背景下,党中央作出扩大内需的战略决策,同时实施小城镇战略、西部大开发战略和“走出去”战略,以拓展经济发展空间。 

  世纪之交,我国经济发展面临深层次问题和突出矛盾,中央提出“发展要有新思路”,对经济结构进行战略性调整。贯彻这一思路的战略举措之一就是实施城镇化战略,以解决城镇化滞后于工业化的突出矛盾,促进城乡经济协调发展。200010月,十五届五中全会提出“要不失时机地实施城镇化战略”。两年之后,党的十六大进一步明确了我国推进城镇化的根本方向,即“坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。 

  有种观点认为200211月8日中共十六大报告提出“走中国特色城镇化道路”,是新型城镇化的开始探索,这在一定程度上是说得通的。但是,十六大报告提出的“走中国特色城镇化道路”,更直接的针对对象有两个:一是针对的是要不要发展城镇化问题,二是城镇化是走中国式道路或是走西方城镇化道路的问题。显然,新型城镇化针对的是旧型即传统城镇化问题。 

  根据查到的资料,最先提出新型城镇化的,当是200373日中央党校教授谢志强在《社会科学报》提出“新型城镇化:中国城市化道路的新选择”,由此我国开始了探讨新型城镇化道路。     

  (二)新型城镇化的演进 

  党的十六大后,在胡锦涛提出的科学发展观指引下,城镇化在统筹城乡、区域协调发展中加快深入推进。以胡锦涛为总书记的党中央指出:稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设,是统筹城乡发展的两个重要方面,要把两者结合起来,使之“成为我国现代化进程的双轮驱动”。具体原则和主体形态不断明确,成为这个时期推进城镇化的新亮点。十六届五中全会通过的《“十一五”规划建议》第一次明确提出推进城镇化的具体原则:“促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化。”“加强区内城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力。”“有条件的区域,以特大城市和大城市为龙头,通过统筹规划,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域,重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度,完善户籍和流动人口管理办法。统筹做好区域规划、城市规划和土地利用规划,改善人居环境,保持地方特色,提高城市管理水平。” 

  在新实践和新探索的基础上,十七大报告明确作出“走中国特色城镇化道路”的新概括:“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极。” 

  2008年国际金融经济危机爆发后,世界经济和我国经济进入深刻变革调整阶段,特别是2011年城镇化率历史性地突破50%后,我国城镇化站在一个新的起点上,如何在城镇化率不断提高的同时更加重视城镇化的质量和水平,成为紧迫课题。在多年探索基础上,适应发展需要,“新型城镇化”的理念和要求被越来越多的人所接受。     

  (三)新型城镇化的完善 

  中共十八大报告提出新四化即新兴工业化、农业现代化、城镇化、信息化。对于城镇化来讲就面临一个新型城镇化的问题,就不是传统城镇化,无论是资源环境的约束,无论是社会的压力,比如城乡一体的问题,包括社会治安,无论是财政的模式都到了一个必须让我们要更新换代的时候。所以这时候中央提出新四化,是非常及时的。 

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)进一步明确了新型城镇化道路,指出:“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。” 

  习近平总书记201212月在中央经济工作会议上的讲话,提出了“三个要”,第一是要构建科学合理的城市格局,大中小城市和小城镇城镇群要科学布局,与区域经济发展的产业紧密结合;第二是要把有序推进农业转移人口适龄化作为重要的任务,抓实抓好;第三是要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。这是为新型城镇化下的明确定义。 

  2013115,李克强总理在国家粮食局科学研究院考察调研时指出,推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子,着力提高内在承载力,不能人为“造城”,要实现产业发展和城镇建设融合,让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场,实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。 

  2013121213日,中央城镇化工作会议在北京召开。会议明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、主要任务。与此同时,也廓清了关于城镇化建设的一些误区: 

  一是会议指出解决好人的问题是推进新型城镇化的关键,目前主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,这也就否定了之前忽视进城农民落户享受国民待遇的二元结构问题。 

  二是会议确定城镇化目标必须实事求是、切实可行,不能靠行政命令层层加码、级级考核,不要急于求成、拔苗助长。这也就否定了之前大拆大建、人为造城的思路。 

  三是会议要求城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区,要以盘活存量为主,不能再无节制扩大建设用地,不是每个城镇都要长成巨人。这也就否定了之前遏制不住政府大规模城市扩张的冲动,逼迫地方政府优化、整合存量建设用地,提高利用效率。 

  四是会议要求根据区域自然条件,科学设置开发强度,尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定,把城市放在大自然中,把绿水青山保留给城市居民。这也就否定了之前为了现任政府或是某任政府的政绩,习惯于用工业来主导城镇化。 

  五是会议要求体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念,依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。这也就否定了以往的工作规划大多是物质规划、技术规划、房屋规划,“见物不见人”的老路。 

  至此,我国新型城镇化从理论到实践,已经趋于成熟与完善。     

  二、是新型城镇化,不是新型城市化    

  现在大家谈的新型城镇化,而不是新型城市化。那么,为社么是新型城镇化,而不是新型城市化? 

  在中文的语境中,市,镇,村,三者既有权利的界定,还有大小的差别。市比镇不但自主权大,规模也大。“城”与“市”或“镇”的组合,就出现了不同的衍生意义。通常会认为“城市”会比较大,级别高;而“城镇”则会比较小,级别低,故有“大城市”,“小城镇”之称谓。因此,城市化是一个内涵和外延都要小的概念,而城镇化则是一个内涵和外延相对较大的概念。城镇宁化包括了城市化,城市化包含在城镇化之中。 

  具有的语言学家考证,“城镇化”一词出现要晚于“城市化”,这是中国学者创造的一个新词汇。城镇化,就是指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大的一种历史过程。 

  易宪容教授认为,应该把“城镇化”向前推进一步,把“城镇化”变为“城市化”。因为这里“镇”字与传统的“乡镇企业”的“镇”联系在一起,仅仅是让广大的农民走出一小步而不是一大步,即没有让农民从农村真正走向城市,而是让走出来的农民停留在与农村不远的乡镇。这样“城镇化”对社会经济发展的作用将会弱化。同时,就当前中国地方经济发展态势来看,不仅城乡之间存在严重差距,而且地方与地方之间、东部沿海与中西部地区之间存在巨大的差距。因此,未来中国城市的发展也是多层次多元化的,把城市化的发展仅是限制于“镇”上,根本无法满足中国现实城市化的发展要求。只有多层次多元化的“城市化”才能把传统的农村与城市二元经济结构得以调整及融合,并满足现代中国多元化的城市发展的要求,才能让农民真正进入城市,让农民真正地市民化。 

  另据燕京华侨大学校长、知名经济学家华生解读,有学生问城市化和城镇化之别,我说国际上都称城市化,我国城市规划法中说明城市已包括镇,故城镇化是生造出来的病词。当初用城镇化似乎为重视中小城镇,其实这个提法恰好限制了镇的发展。因我国镇是行政级别概念,市多是地级,再次也是县级,而再大的镇也只能是乡科级,故城镇化一词误国不浅,迟早会改。 

  另有的学者认为,城市化和城镇化是同一概念,都是从Urbanization翻译过来,即可译城市化,又译城镇化,无本质区别,随译者而异,均含城市和镇,地理学和社会学家研究多年。某日经济学家发现新大陆,刻意加以区分:城市化只强调城市,城镇化强调城市与镇,至此脱离英文原意,食洋不化。又说服决策层采用城镇化。事实上中央文件多次两者混用。     

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