周天勇:房地产税——究竟怎么开征?

作者:周天勇  时间:2016-10-03

  本文摘自周天勇、郭雪剑《富民与安居—中国土地住宅体制改革研究报告》,大连出版社2016年版,作者根据最新情况和数据,进行了补充

  十八届三中全会《决定》提出,“加快房地产税立法并适时推进改革”。这里我们试图系统地设计各方互让权力、平衡多方利益,各方都能接受和大体满意的城乡房地产税征收方案。

  一、出让金小改与两极分化及其经济泡沫化

  从目前地方财政收入的正规渠道看,增值税的75%归中央,营业税改革为增值税后,如果没有新的税种,未来地方财政收入在全部财政收入中的比例将进一步下降,几乎没有稳定的税收收入。地方政府目前的开支,除了税收部分外,65%到75%来自于卖地、收费和借债。地方财政中,2010到2012三年土地出让金收入为年平均3万亿元,2014年近4万亿元,已经高达地方政府年收入的40%到50%,有的地区更高。而且,从历史的更长时间看,年度间收入很不稳定;未来,城市化的进程总有一天将基本完成,卖地财政也形将终结。并且,目前的土地财政,形成地方政府扩大城区、大上项目、强征强拆、垄断出让、推高房价、实业趋落、房地泡沫等一系列问题。那么,如何改革呢?

  一些学者不主张房地产税改革,而是进行微调,在其他方面开源节流。这种思路遇到体制和社会格局的变化:(1)按照党的十八届三中全会《决定》部署的农村土地体制改革,农民同地同价,减少征地范围;(2)强调用地红线、用途规划管制,约束政府用地;(3)农民抵制强拆强征,征地难度越来越大;(4)一些三四线城市,住宅总体过剩,土地已经出让不出去,土地财政枯竭;(5)一线二线城市人口流动集中,加上行政寡头垄断卖地,持续推高房价,三线四线城市人口收缩甚至流出,出让金很少,形成不同地区和规模政府间收入的极不公平。

  结果:地方政府的土地出让金部分将大幅度下降,并越来越少,征地囤地储备抵押给银行借债的行为也将受到限制,其他借债行为也会因债务审计和考核,大大减少。一方面,地方政府财政将遇到前所未有的困难,行政公务经费紧张,交通补助等公共服务开支将缩减,生态保护环境污染治理支出将不保,低收入人员保障将受到影响,城镇基础设施无法建设和维护。另一方面,住宅投资性需求也无法抑制,房价继续快速上涨。

  而如果将《决定》视为一纸空文,仍然维持原有征地制度,仍然收取3到4万亿的元的土地出让金,则一方面还是在过多地掠取农民群体的利益转移到城市,另一方面,如前讨论过的,地价房价不断上涨,或者使城市中需要买第一套房的群体,变成房奴,地方政府实际从他们手中,征了很高的“税收”;或者因房价太高,使他们沦为城市中长期的租客。不改革废止收取土地出让金体制,对农村农民、进城农民工和新进入城镇的大学毕业生及其他青年人群体是不公平的。特别是如前所述的,未来迁移入城市的7亿农民和买不起住房的群体,租住在有多套房的2亿左右居民家中,租房者将收入的40%到50%左右交给房东,形成城市中新的房主和佃户两个阶层。

  目前,在城镇中的2.77亿农民工,在自己务工城镇买房的只有1%左右,约为100万套;在自己的家乡城镇城郊等买房的估计在20%到35%之间;按照2015年城镇住宅存量,除去农民购买的城镇住宅,城镇居民平均每户为2.1套住宅。而据有关抽样调查,前三四年,1.38亿户城镇居民家庭中,13%没有自己的住宅,租住房屋,大多是青年人和极低收入的家庭;66%左右的,只有一套房,大多为中低收入者;21%的城镇居民有多套房,并且平均6.8套。城镇中住宅资产的分配极不公平。而城镇中,2015年各种性质的住宅有3.4亿套,在建52亿平米,新开工10平米,就是以后一个住宅项目不开工,建成后新增6200万套住宅,届时城镇将有4亿套住宅,每户3.5人,仅城镇住宅就可以容纳14亿人口居住。如果将全部住宅作为消费产品,实际已经严重过剩。加上城镇居民独生子女格局,老人过世越来越多,未来由于独生子继承上一代和两代房产,房屋将更加过剩。

  2016年住宅在这样过剩的情况下,其价格为什么还会暴涨呢?(1)地方政府低价征地,囤地,饥饿供地,土地市场行政寡头垄断,一家高价倒卖地,千家竞价,报价最高者得,不断地推动地价房价上涨;(2)银行贷款利率,投资企业产业,搞实体经济高,实际民营企业,中小微企业,利率10%到20%,贷款买房投资低,利率目前只有5%以下;(3)投资实体办企业,要交很高税收,17%增值税,有的要交消费税,要交工资42%的社保费;投资生育抚养两个(过去)个孩子,三个孩子要交更高昂的社会扶养费,投资房子,不管多少套,持有都不用缴税交费;(4)由于22到44岁经济主力人口持续萎缩,总需求收缩,传统工业化提前结束,制造业全面过剩,股市不温不热,教育卫生文化等服务业相当程度没有开放,新的投资领域还没有拓展和放开,相当多人换外汇投资国外不熟悉或者换不出外汇或者钱出不了境,国民经济杠杆率很高,唯恐人民币不保险,只好投资房产避险;(5)几千万党政事业机关干部和一两亿其家属近亲中产阶层规定不能投资做实体办企业赚钱,这个阶层巨额资金合规的只能炒股炒房,股市不行就爆炒房产;(6)由于地方政府寡头垄断卖地,人口流向集中密集地,还不根据需求增加供地,但有不断增加的住宅需求力,价格有持续循环上涨的预期,人们有不断追投的动力,甚至不惜加杠杆危险地追投,认为政府土地财政,只能让土地房屋不断高速涨价,而政府不能自己断自己财路,跟着政府高价卖地风向标,肯定赚钱;(7)房价会持续上涨的炒作和恐慌,赌博侥幸心理,羊群追涨效应,形成全社会炒房热,而且,特别是一些刚需的居民,也不惜借钱贷款跟风购买;(8)为了促进经济增长,央行大放货币,但为防止人民币贬值堵住换汇流出,而地方政府和商业银行则恰逢时机去房地产库存,减少房地产企业在银行呆坏账,增加地方政府的销售等税收,放出的货币没有流入实体经济,而是由房地产领域的资产涨价加以平衡和消化,也即资产价格上涨形式的通货膨胀;(9)许多商业银行因风险太大和风险责任的所有制规避,不愿意将款贷给民营企业,中小微企业,以及实体经济,而是贷给国企,一些大的央企得到贷款后,不投实业,而是更高价格去买地做房产,又进一步推动地价和房价的上涨。

  这需要尽快出台房地产税,一是抑制房地产泡沫,脱虚归实,避免金融危机,使国民经济健康发展;二是房屋尽快归于消费产品,而不是投资产品;三是调节平均财富,控制和缩小住宅拥有不同和出租食利形成的资产和收入吉尼系数扩大趋势;三是尽早废除推高房价的出让金体制,断地方政府土地财路,给市县级地方政府有一个稳定的收入渠道。

  过去曾经通过购买房改房、低出让金及低房价时商品房等途径积累了不断增值的两三套、甚至更多套房财富的一些城市居民不交税,而农民却要通过耕地林地宅地低价给政府转移集中收入,没有住宅要买第一套居住房的城市新居民,实际则要向政府交纳高额的“税收”—出让金。如果不进行较为彻底的改革,税负和财富的分配是不公平的!

  目前研究开征房产税另一方案的思路是:居民住宅年期不永续化,基本居住消费部分免征房产税,对多套房累进开征房产税,对企业开征房地产税。思路是:(1)现有土地管理法使用年限40到70年,到期重新申请,按照使用期结束时的价格再交纳出让金,再继续使用,否则国家收回土地使用权和地面建筑的规定不变。(2)住宅法定面积,或者第一套不征,从第二套起,按市价累进征收。比如,一居民,在北京有四套住宅,都为150平方,价格均为5万元。第二套按市价2%征收,则需交税金15万元;第三套按市价3%征收,需交税金22.5万元;第四套住宅,按4%税率征收,需交30万元。

  这个方案的结果是:(1)开征的前数年中,由于累进征税,加上房产税挤出住宅交易,地方财政房产税和房地产交易税收入大幅度增加。(2)房产税开征后,为了降低持有成本,多套房的居民将二套以上抛出,一是地方政府的房产税减少,如果大部分都将一套以上房抛出,只保留居住房,由于第一套免税,政府住宅房产税部分又陷入枯竭;二是如果仅开征企业的房地产税,税收负担就会全部压在企业身上,税负过重会影响企业经营和就业岗位的稳定和增加;三是房屋供应量大增、房价下跌,可能使银行坏帐增加,金融风险加大,政府房产税征税价格水平也下降,收入也会减少。(3)城镇居民基本消费住宅不交房产税,二套要交税,不论一套多套,只是在规定期限内有使用产权,过期不补则土地和建筑物无偿收归国有。

  按照这种思路,一则虽然无损基本居住居民,但持有多套房的中产阶层财富再分配过猛,将严重损害中产阶层利益,不利于中产阶层的扩大。二则中产阶层抛完一套以上房产后,居住房产方面失去了地方财政的稳定税源,不符合“居住并有房屋财产,政府就要提供公共服务,居住人相对应需要交纳税收”这一原则。这种思路方案的改革,虽然易于启动,但是后患无穷。

  显然,房产税改革不启动,或者基本居住消费部分不改革而对多套房累进大改,这两种思路,都是行不通的。我们以下设计了一个克服这两种思路困境的第三方案。

  二、永续使用权和继承权换取征税权

  废除土地使用权的年期体制,实行土地使用的永佃制。对城镇自然人和法人目前使用的城镇国有和有限使用年期的房地产,以给以永续使用产权换取政府的征税权。而对不愿意选择政府征税改革的城乡居民和法人,可以保留其目前到期收回和按未来土地出让金价格重新交出让金后再继续使用的体制。但是,如果城镇居民到期后,不再继续申请租期使用权的,改革目前法条中规定的无偿收回地面建筑的规定,由政府以成本重置价收购地面建筑物;而对工商金融用地不选择国有永续使用而不交房地产税的,由于企业有提取建筑物折旧收回的财务制度,地面建筑政府不进行收购,到期无偿收归国有。

  不含土地出让金的各类集体土地产权、军产、工业产权、房改房等等,率先进行改革,并且只有一种选择,即土地不改变集体或者国有所有性质,但是永续使用权,按规定交纳房地产税,予以合法化。

  总之,土地所有制改革的方向,是国有和集体所有不变,取消年期,永续使用。建国以来几次修宪,对于城乡土地的所有制性质规定有所不同。对原有的保留土地私有性质的一些房产,特别是文化大革命时住户不断变更,继承代际和人数增多,城镇和农村中遗留的住宅和宅地所有权方面的问题不少。对此,应当进行特殊研究,制定方案,在大方向一致的前提下,妥善加以解决。

  三、区分消费与投资并按居住面积分类征税

  一个非常重要的原则是,不能按照泡沫价格征收消费性房地产的税收。中国各城市,由于多年来政府行政寡头垄断卖地炒地,价格泡沫特别严重,对于合理面积的自住房而言,价格与使用价值严重偏离。因此,在中国城镇,应当按照合理房价收入比的房屋价值征税,才能为居民接受。

  笔者认为,另一个重要原则是,要区分消费性住宅资产与投资性住宅资产。消费性的住宅资产,即使价格奇高,但是居民只有一套并居住使用时,并不能变现为市价水平的价值性财富。这里表现的是居民自己的居住消费性质的使用价值。而只有将住房出售、出租,或者持多套而等涨价时,才能表现为投资价值性质的财富。因此,对前者应当按照消费性住宅以合理的能够承受的价格水平征税,而对后者则按照投资性住宅资产市场价格水平征税。

  对于居民不是用于投资,而是用于居住消费的,一定的法定面积,包括无法分割的法定面积外的套内面积,应当挤出房价虚高的水分,就是以当地上年的人均可支配收入,及合理的房价收入比6,来确定下年应征房产税的房价。

  居住消费性质的第一套住宅,按家庭人收可支配收入6年可买一套人均50平米的住宅,计算房价,并且面积不论多大,都为消费性质,因此以消费性质房产价格、每年1%税率征收税金。如北京市2012年城镇居民人均可支配收入36469元,法定适当的居住面积为50平米,合理的房价收入比为6,则每平米应征税价格为4376元,如果为50平米,则征税房价为218800元,按1%税率,2013年应征房产税额为2188元;三口之家,150平米的居住面积,2013年应征房产税额6564元,而200平米则征8752元。平均来看,即使1%税率分6年改革到位后,房产税为北京三口之家年总可支配收入的0.6%。在可以承受范围之内。(当然,考虑人均可支配收入线以下居民的承受能力,我们后面设计分6年到位。)

  当房地产泡沫消失,房价收入比稳定在6,甚至低于6时,由于人均可支配收入是增长的,消费性质房产税率的确定与每个上年不断增长的人均可支配收入挂勾,也是不合理的。到那时,就不再挂勾收入而以真实的房产价格征税。然而,可能房价不断上涨,泡沫经常性存在,这种情况下,仍以房价收入6确定的税率征税比较合理,因为它对城乡居民的利益是一种保护机制。

  第一套住房以外的住宅,视同投资资产,按市价1%征税,考虑价格泡沫因素,我认为不宜累进征税。前面已述,有的方案提出累进方案,对第二、三、四及以上多套房分别按年2%、3%、4%征税。我认为,这是不合理的。一是因为地方政府的高出让金,已经推动房价过度高于居民平均收入水平,价格中包含着泡沫;二是世界上对居民多套房累进征税的国家极少,都采取普税制;三是累进税太猛烈,将会导致房价大跌,引起金融动荡。因此,我以为不论有多少套住宅,税率都应当为市价1%。比如,150平米的住宅,在北京某学区,市价每平米10万元,1500万元市价,年房产税15万元;在住宅小区,市价每平米4万元,年房产税6万元;而在昌平区,市价只有1万元,则年房产税为1.5万元。而一家庭有五套房,共1500平米,市价平均5万元,则需要交75万元税收,实际就是不累进,业主纳税也很沉重。

  此外,不论消费性房产,还是投资性房产,其进入交易环节,均按照市场交易价格征收房地产交易税。

  四、消费性房产税低起步、小步走和分六年到位

  一个城市中人均可支配收入中,含有工薪以外的许多收入,因此,就是消费住宅资产,按照合理价格水平征税,对一些实际收入在该城市人均可支配收入水平线以下较多的居民,负担可能要大大超过0.6%。因此,设计按照居民收入的不断增长,分六年到位,使消费性质房产税逐步达到目标的1%税率水平。

  达到目标税率的时间为2022年截止。在2017年到2022年中,即2017年,基本150平米面积内,按照0.167税率征收,即1/6税率征收;按照目标税率,每年税率上调1/6,在2022年达到1%目标税率。

  这样的征税方案,起步低,小步走,分六年到位,使城镇居民逐步适应;城乡居民收入增长(特别是工资增长),消费支出结构调整,将分年消化消费性质房产税部分;期间,可以工资增长与消费性质房产税增加联动,减轻工薪阶层房产税负担。

  对于投资性资产,按市价1%的税率,不实行低起步和分年小步上调的方式,一年一步到位。

  五、低收入人群减免

  对于退休金较低,甚至没有参加退休社保的,以及参加以房养老的老年城镇居民,对于失业无收入的城镇家庭,对于统计在最低收入范围的城镇居民,严密甄别,适当减免其房产税。鼓励城镇退休居民将房间出租给大学生和农民工等获得收入,对所得收入免收个人所得税。业主去世,由子女继承;或者卖出,新业主恢复按前述规定的房产税征收。对有两套房并养老金较低的退休居民,以及有两套房的低收入居民,鼓励出租另一套房,出租收入免征所得税和投资性质房屋的房产税,但需要交纳消费性质部分房产税。

  六、原实际征税性质的高土地出让金部分逐年退税

  对于按照市价征收的住宅房产税,以及对工商金融商业等地产,因政府出让金是将若干年租金一次收来,因此需要从土地收取出让金改革以来,对地价构成进行动态梳理,分清和合理测算土地出让价格构成:(1)所有权地价;(2)由于交通、位置等因素形成的级差地租;(3)实际是对农民过低价格收购部分的转移;(4)拆迁、安置和整理等成本;(5)实际是向购房屋土地者征取税收性质的部分。特别是高地价时购买住宅和金融商业用房的自然人和法人,房产税实行在设定的年限中,对构成(5)实行先征后退的体制,以避免双重征税。

  对于工业用地出让金,应当分类考虑,如果政府优惠,或者价格较低的,不考虑退税;如果价格较高,没有优惠,则应当考虑适当予以退税。

  七、方案选择自由,不同征税和交易办法

  对于目前合法的城镇国有商品房,可以给业主设计两种方案让其选择,一种是上述方案。另一种是,对于不选择国有永续使用产权改革方案的城镇居民,(1)征收住宅消费税,比照永续使用权房产减半征收。(2)房屋在国家规定的使用年限中,有继承权;到期,土地国家无偿收回,地面建筑按照建筑造价由政府回购,继承权消失。(3)由于这类房产土地国家没有将永续使用权交易给业主,业主在房地产市场上抵押、出租、入股、出售等交易时,只能有剩余的使用年限产权,不能有永续使用年限产权,其价值也按照剩余年限来评估。

  八、非住宅房地产的永续产权和不动产税

  对目前40年到50年不等的非住宅用房地产,特别是工商金融房地产,除极特殊的以外,也都改革为法人永续使用产权制。经营性的房地产,各投资者按照股份拥有永续使用产权;各党政军事业社团等等,永续使用权为组织和法人所有,其中非盈利基金会的,由基金投资人所有;无投资人的,其政府机构归并、营地变化、事业和社团变更等时,除了清算负债所用之外,国家无偿收回土地的永续使用权,但不包括建筑物价值,除非解体或变更后无主。

  非住宅房地产(不包括个人在家创业的住宅),因房地产的产出率不同,对工业、商业和金融地产,按市价1%、2%和3%的税率征税(世界大多数国家2%到5%)区别征收。工商金融等地产,不得减免。党政事业社团等地产,房产税按照市价的0.5%征收,都要先交纳房地产税,按照有关用房面积标准,包括教育卫生等公益和半公益用地,即征即退或者即征即减;超标准面积的,由使用单位,或者使用个人交纳。

  还应当以降低增值税换取对非住宅不动产交纳房地产征税。其中一部分实际是中央和省一级向市县进行收入的结构性转移。目前来看,增值税税率太高,一直是国内外诟病的问题,应当往下调2个百分点,就2013年数据框算,影响中央收入2700亿左右,影响地方政府收入840亿左右。但是,从地方政府财政收入接替上看,仅城镇工商金融房产就达100多亿平米,均价8000元,80万亿资产平均征2%税率,除去减免,约有1.4万亿元税收。

  九、地方财政可一次性稳定交替

  从2010年到2013年,国有土地使用权出让收入看,分别为29398亿元、33477亿元、28886亿元、41000亿元,2013年的形势比较特殊,即各地政府为了还债,大规模卖地。去掉特殊情况,年平均出让金收入30000亿元左右,是为地方政府的财力。

  2015,全国城镇各类住宅面积,达340亿平米左右,即使全部按照2015年全国居民可支配收入近2万元,房价收入比6的水平,征税房屋价格水平应当为4200元每平米,应税总资产达142.8万亿元,按照1%的消费性质房产税率,城镇房产税总额就为1.428万亿元。当然,按照消费性质房产1%税率及其阶梯累进税率分6年到位的方案,第一年,只能征到其中的1∕6税收,之后每年动态增加。但是,刚开征时,多套房较多,按照市价征收的投资性的房产税较多;持有成本增加,抛售多套房,所收的房产交易税也较多。随着多套房的减少,和交易量的相对下降,虽然这方面的税收相对增加放慢,甚至绝对量可能下降,然而,消费性质住宅房产税税率(从1/6到1)是每年上调的,因此,动态看,6年内每年之间的房地产税及其交易税仍然可以大体平衡。

  城郊和农村应当纳税的超面积住房和二套宅基地等,按照城镇、城郊和农村法定面积内外不同的税率征收,征税额在2000到3000亿元左右。

  那么,假如2017年开征,全国房地产税和国有土地收入总额:(1)城镇工商金融房地产可征14000亿元税金;(2)即使假定全部住宅为消费性质资产,起步年按1∕6征收,城镇、城郊和农村住宅房地产税15000亿元左右;(3)城郊和农村的非农业的经营性的房地产,最低估计可征收2000亿元税金;(4)全国房地产交易税,最低估计2000亿元;(5)国有土地永续使用权在交易中心的销售收入2000亿左右(包括盐碱地改造、填海造地、废旧工矿土地整理等出售)。共计35000亿元,因为土地出让金中包括了征地拆迁补偿等成本,除去此部分,完全能够接替地方财政目前的土地出让金部分,甚至有余。废除土地出让金与开征房地财产税和交易税之间,可以一次性实现平稳交替。

  此外,在改革过程中,需要对房地产业,对土地和房屋,以及对房屋交易的各种现行政府收费和税收,进行清理、废止和归并,形成房地产税(不动产财产税)和房屋土地交易税(对交易所得征税)两个税种。

  结语:选择阻力和风险较小的改革方案

  为什么要进行上述的废除土地出让金,转变为开征房地产税的改革?一方面,是改变目前地方财政收入从农民和刚要买房人等低收入人群收取这样的不合理渠道的需要,是避免财富两极分化的需要,是抑制投资性房产需求而平抑房价的需要,是克服地方政府卖地冲动的需要,也是节约宝贵土地资源的需要。另一方面,在改革中,(1)国家让出了永续使用权,给了城乡居民以真正意义上的财产权和继承权,也给一部分居民保留了选择年期使用产权而不进行改革的选择自由权。(2)考虑了城乡居民的承受能力,区分了消费性房产和投资性房产,居住的房产按照挤出泡沫的房价征税,对低收入人群实行减免。(3)消费性质房产税,由于分6年逐步调到1%税率,考虑了工资等收入增长与税率逐步上调的联动,防止突然一步到位,对城乡居民其他生活消费方面的影响。(4)对于中产阶层的投资性房产,包括工商金融地产,国家考虑价格因素,按世界各国较低税率征收,并且不进行累进征收,对于土地出让金特别高时投资性住宅和非住宅房地产,进行适当的退税。(5)考虑企业开征房地产税后的税收负担,降低2个百分点的增值税率,社保费率降低到30%,进行平衡。(6)对于农村和城郊住宅宅地及生产性用房地产,农业性质的全面免除,非农业性质的进行减免。(7)中央政府让一部分利,换取地方对企业的房地产征税,完善地方房地产税种。

  这是一个考虑兼顾政府、城乡居民和企业、高中低不同收入群体,以及中央和地方关系等各方利益,相互妥协,各自让步利益,权益互换,并且阻力较小、风险较低和可控,可以平稳过度的改革方案。

  

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