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周天勇:土地流转需要深入和系统改革

作者:周天勇  时间:2013-11-05

  十八届三中全会即将召开,在事关国计民生的众多议题之中,土地问题显得尤为重要。如何确保农民获得应有利益?城镇化是应该单项突破还是综合配套推进?如何在政府管理边界内有效行使权利?如何避免土地财政的负面影响?带着这些问题,《中华工商时报》记者近日专访了中央党校战略研究所副主任周天勇

  《中华工商时报》:舆论普遍认为,十八届三中全会可能在土地流转方面有大动作。在您看来,突破可能出现在哪些方面?

  周天勇:我个人猜测,预计十八届三中全会对土地可能会有一些原则性的说法,但不会太细。诸如维护农民利益、提高补偿标准、加大土地流转、减少征地范围等。以前是所有的地从农民手里征,现在如果有些集体土地可以进入建设市场,农民就可以用土地权换取一些企业经营权,比如说入股分红等利益,依此看来,这次可能会比以往的动作大一些,会有大的进展。以往限制流转,没有说农村土地可以直接进入建设市场,没有说要减少征地的范围。以前说的流转,不允许进入建设市场,只是农民农业用地之间的流转,但因为没有确权,这方面的权益也得不到保障。

  《中华工商时报》:流转能够带来土地价值的释放和提升,这些增值都体现在哪些环节?对农民而言,他们能拿到多少?

  周天勇:土地在从农业社会向城市社会和工业化社会转变的过程中,要再配置,会增值。农业用地转为城市用地和工业用地时会增值,还有建高速公路会带来临近土地的增值,还有分散的农地规模经营后也会增值。也有极端的情况,大山里村庄的用地,如果没有旅游,不仅没有增值,还有可能贬值,还有退耕还林的农地也会贬值。大田里的农地可能增值不会太多,城郊、旅游景点、交通干线、规划商用地等会增值,而且增值的幅度会很大,看其使用用途而定。但农村土地在城市化的再配置过程中,总体上是增值的。

  有一个数据,改革开放后,我们从农民手里大概拿了30多万亿元的地,给农民的估计不到5000亿元。因为过去土地增值的部分大部分是地方政府和用地商拿走了。这次三中全会应该给农民更多的合理的应有的利益。未来城市化交通建设等可能还需要2亿多亩地,如果按一亩地50万元计算的话,那就是100万亿元的价值,未来40年光变成建设用地这部分利益就是100万亿元。这还不算旅游景点和农业规模化经营带来的土地增值。这样巨额的利益,需要在国家、用地商和农民之间合理地分配,不应当留给农民的部分过少。

  《中华工商时报》:在你看来,土地流转和城镇化之间是什么样的一种关系?

  周天勇:城镇化和工业化实际上是土地资源再分配的过程。再分配有这么几个方面:一是一些农用土地可能要变成工业用地,或者城市住宅或者商业用地;二是有的土地要形成交通建设用地;三是土地要集中,小规模的小农经济要变成农场经济,很多村庄衰落,复垦,也需要再分配。

  土地在城市化过程和工业化过程中,土地由单纯的农业生产资料变成现代经济意义上的投资经营资产,带来巨大的利益,土地在城市化过程中,增值和衍生的资产带来的巨大利益,应该在政府、用地商和农民之间合理地分配。

  农民脱离了土地,进城变成市民,和土地的关系发生了变化,有的在农村变成农业工人,或者农场主,最核心的还是能不能获得城市化带来的土地资产利益部分。

  《中华工商时报》:土地红利的释放将极大地促进中国城镇化目标的实现。但是,这个过程中如何来避免产生新一轮土地财政呢?

  周天勇:如果减少土地征用的话,政府单独卖地就会受到一定程度的限制,如果农村集体土地不经过征用直接进入建设市场,就是农民的地直接进入土地市场交易,政府收交易税就可以了。当然,也可能设计一个出让金,由农村集体和政府各分一半。目前深圳试点就是这样做的。原来是政府把农民的土地拿来卖掉,然后给农民很少的钱。然而,我认为,最好是农村集体土地,只要符合用地规划,进入各类建设、农林用地土地市场,或者产权交易市场,政府收交易税,甚至是累进的交易税就可以了。这样的改革更彻底一些。

  过去我国的土地法与宪法有不相协调的部分。宪法规定,只有公益用地,才能征用农村集体土地。而土地法规定,所有城镇建设用地,必须将集体土地征用为国有,并由政府寡头垄断出让卖地,才是合法的。如果这次改革,减少征地范围,只有公益用地时,才征用农村集体土地,其他符合规划的非公益建设用地到土地市场上交易,这与宪法规定的精神就相吻合了。

  如果进一步改革,需要厘清的是,现在土地农村集体所有,集体是谁?是村委会吗?村委会是一级民政认定的自治组织,不是工商认定的有投资、债权负债权等,负有有限责任的经济组织。实际上的农村集体土地,在实践中,一是可能变成了村书记和村长所有;二是县乡政府实际可以干预土地的再分配,如以租代征,强拆强用等。

  假设一个例子,就像城镇居民的商品房地,以及小区公用地,为城镇居民自治组织居委会所有,结果会怎样呢?所谓的农村集体土地双层经营,并没有在法律和经济责任上,解决集体产权不清晰的问题。

  《中华工商时报》:刚才我们说了很多土地流转对农民以及城镇化的好处,那么,对企业而言,又会有什么样的好处?

  周天勇:如果农民可以用土地权换得经营权的话,土地就可以入股,企业就不需要支付地价,地价就下来了,农民可以得到持续的收入。这种情况下,土地还是农民的,入股分红,是个长期的利益。这对企业和农民来说是互利的。还有一种是买农村集体土地的使用权,这就需要付钱了。但有可能因为多方土地进入交易市场,使得地价会比目前的政府寡头垄断卖地降低一些。但是,如果农村集体土地可以进入直接进入建设市场后,政府还是实行储备土地,饥饿供给,低价流拍等行政卖地法,农村集体用地符合规划也得政府批准才能买卖,则地价还是会降低不下来,甚至会更高。

  还有一个更加关键的,需要更深入改革的是,农村集体土地,是永续使用,还是有土地出让使用年期,年期多长?30、50和70年使用期的农村土地出让到期后,比如一个住宅小区,未来的村集体还有收回、重新收钱出让吗?那时的村集体是谁?还比如,几十年的使用期,如果住户想以房养老,只剩5年的使用期了,到银行如何抵押呢,银行再如何拍卖最后可能只剩2年,甚至没有使用期了的房产呢?有的学者认为,物权法规定,住宅等产权可以接续。但是,物权法是一个法院审裁性质的法,而土地法则是颁证认定的法,银行在抵押时,不会依据物权法,而要以土地法所颁的土地房产证来从事。因此,现在看来,土地法不仅与宪法不相协调,而且与物权法之间也有冲突。进一步的改革,需要彻底解决这个矛盾。

  总体来讲,这些年关于目前土地体制问题的认识方面是有进展的。但是,如何改革方面,并没有形成共识。我个人觉得,十八届三中全会土地改革方面会有一定的进展,关键是会后要有配套,有细则,更深入系统地去改革,大的原则,既然实行社会主义市场经济,就需要有土地和房屋产权清晰和界定这样一个基础,就要由市场平等和等价交易,政府收税等这样的机制。没有这样一个最核心机制的形成,中国的房地领域,将永远问题成堆,永无宁日。

  还要处理好一些重大的关系:一是必须考虑土地和房屋的关系,土地房屋体制配套改革;二是要考虑土地和财政的关系,要逐步以税代金,理顺地方财政收入的渠道,使其可持续,并且从向农民和刚需买房的中低收入者集中收入,改为向有财产者征税;三是要考虑集体土地真实的所有者是谁,出让者到底是谁?集体土地不是国家的,宪法规定土地是属于农民的,但村委会又是民政部认定的一个自治组织,不是经济组织和法人,不是经济法人,怎么能实际所有土地呢?

  我以为,从较为彻底的改革方案看,需要改造未利用土地,扩大土地供应,土地改为国有,年期永续使用,政府确权发证,房地平等入市,供需等价交易,财政以税代金,规划调节管理。这样才能真正建设起符合社会主义市场经济运行的房地产体制。

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