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周天勇:变革土地双轨制,推行 “国有民用”

作者:周天勇  时间:2014-04-03

  
  
 

 

  中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授长期关注和研究“三农”问题,特别是农村土地制度改革,近几年他在公开场合多次提到要设计和安排好土地永续使用的产权制度、重新认识农村集体所有制、多渠道供应住宅等观点。党的十八届三中全会《决定》明确提出建立农村产权流转交易市场,改革完善农村宅基地制度,并在若干试点基础上慎重稳妥地推进。舆论普遍认为,适应我国新型城镇化的快速发展,土地制度变革是大势所趋。对此,中国经济时报采访了周天勇教授。

  中国经济时报:根据我国《土地法》,我国土地分国有土地和集体土地,集体土地只有通过招拍挂转变为建设用地、国有化以后,才能流转和进行产权交易。我国土地制度具有双轨制特征。农村土地实行集体所有,实行承包经营双层产权体制,这是截至目前坚守的一项基本经济制度。农地改革,首先遇到的问题就是如何认识农村土地集体所有制。

  周天勇:对农村土地集体所有制要有新视角。首先,集体是谁?行政村的村民委员会只是村民自治机构,它不是负责经济责任的机构,比如法人负无限责任,有限责任公司负有限经济责任,合伙性公司负无限经济责任,其要对资产的收益、处置、经营,行使权力。实际上,今后农村土地流转、产权交易主体是不明确的。其次,由于农村土地所有与土地承包经营之间有集体所有这个环节,加上基层土地事务繁杂,监督成本太高,村委会干部利用行使集体土地所有权而寻租的现象普遍存在,也很难解决。再次,统计显示,我国近十年消亡了90万个自然村,再过20年、30年,这个数字会不会增加?行政村结构会怎样变化?如果一个行政村出让了一块地,出让期是50年,20年以后这个村解体了,等到50年以后怎样转让呢?最后,从历史上看,村庄土地共有是生产力低下自然经济时的一种所有制形式,不是因为城市化、社会化、市场化、工业化、人口急剧流动等原因形成的制度变革。

  土地变革朝着两个方向:一是私有化,二是国有化。

  中国经济时报:实行土地私有化在中国行不通。我国的基本经济制度是以公有制为主体,土地是基础性的生产资料,是关系国家安全和国民经济命脉的重要战略资源。对于拥有13亿人口的大国来说,保障粮食安全要紧紧依赖土地。全国住房实行货币化改革以后,50年、70年的土地使用权已经十分明确,而社会上尚有大量无房户,实行土地私有化会使住房市场陷入混乱局面。显而易见,私有化不是土改的方向。

  周天勇:我主张选择国有化。目前英国、以色列、新加坡等国家,就是将集体土地所有权收归国家所有,农民、包括原使用城镇国有土地的其他自然人和法人,享有相对稳定而持久的土地使用权,也就是所谓的“国有民用”。

  “国有民用”改革可满足各方利益诉求。改革实际上是使虚化的集体产权明晰起来,由政府直接介入,并依法规范政府与农民之间的关系,这样产权边界就会清晰,责权明确,有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。从维护农民权益来看,集体土地“国有民用”,有利于切实防止集体组织或以集体组织名义对农民权益的侵害,有利于农民分享发展成果,使农民在工业化、城镇化过程中富裕起来。对国家而言,把农村集体土地收归国有,既有利于增强国家对土地资源的控制力和影响力,更好发挥政府作用,也有利于农村土地制度与城镇接轨,促进城乡发展一体化。

  中国经济时报:实行农村土地集体所有制是保障耕地的要求,以基本满足我国粮食自给,实现粮食安全。随着工业化、城镇化的快速发展,一方面,家庭承包经营方式与现代农业的专业化、规模化生产之间形成矛盾;另一方面,农民对多渠道增加财产性收入、特别是土地增值收益的要求越来越迫切。这样,农地确权问题凸显出来。

  周天勇:的确是这样。现在的农村集体所有,是在一个行政村范围内的土地所有制,这种一个村庄范围内的土地所有制,当遇到社会化大生产时,谈判者有集体和承包户两个层级,成本很高,效率很低。户与户之间结合组成规模和专业化经营很困难,组织成本也高。而取消集体所有这一层级,转而由使用者之间进行谈判、合作,土地资源再配置的效率会大大提高,成本也会下降。所以,我主张实行土地国有化。

  中国经济时报:实行土地国有化,是否意味着土地可以永久使用?或者是在限定的时间内使用?

  周天勇:我主张进行土地使用年期永续化改革。

  现实是,对于《物权法》,人们都比较乐观,如买50年产权的房子是80万元,30年的房子也是80万元,70年的房子也是80万元,因为人们有一个预期,《物权法》说了不把你撵走,到时候也不知道怎么变。但是按照《土地管理法》操作的时候,房屋价值是不一样的,有的开发商土地10年拆迁,15年才建起来,房子使用权只剩下55年,这与70年使用权是不一样的。人们普遍对年期不重视,而且国家年期走向会怎么样也不知道。房屋使用期满时,对未来房屋的定价会产生非常大的麻烦,因为它不是永续使用。

  从土地和住宅运行和使用的投入、保护和效率上看,所有者给使用者的时间越短,效果越差。如耕地承包5年,不会有人投资办农场;林地承包50年,若没有及时措施或有变故,48年就会砍林子。使用产权期过短,造成土地和房屋资产的市场运行无法进行。如以房养老政策,有50年使用期的住宅,使用了40年,剩余10年使用财产权,抵押给银行养老,银行对其评估多少价值呢?如果财产使用权已经到期,人还没去世,银行发不发养老金呢?如果人去世了,银行拍卖房屋以收回本息,或者平衡抵押贷款债券化,就剩5年使用财产权或使用权已到期,怎么向市场拍卖呢?因此,土地和住宅等有限使用年期财产权抵押、入股、买卖、出租等,都有市场连续运行与土地使用年期权断裂的冲突。

  中国经济时报:十八届三中全会决定提出,建立城乡统一的建设用地市场。这至少意味着:其一,同地要同价;其二,国有土地资源配置,要减少行政划拨范围,扩大市场配置范围;其三,对公益性用地,国家也要按市场价格进行征收;其四,要完善城乡土地的二级市场。

  周天勇:建立城乡统一的建设用地市场,就是要形成市场起主导和决定性作用的土地和房屋市场。这里,要竭力避免一种现象:建立城乡统一的建设用地市场,变成进入建设用地的农村集体土地,由政府国土部门集中起来,仍然是行政垄断招拍挂出让。虽然名义上统一了城乡市场,但格局还是政府垄断集中农村和城镇的可供给土地,形成土地行政性垄断的买方,同时也只有政府才可招拍挂出让,形成土地行政性垄断的卖方。“市场决定”的改革精神表明,不论是农村土地,还是城镇土地,不论是自然人使用的土地,还是法人使用的土地,不论是土地永续使用权的交易,还是阶段性使用权的出租,这些土地的供给都应当平等进入土地市场交易中心,进行登记挂牌;而各类土地的需求方,则可以将需求登记信息在土地交易中心挂牌。供给方与需求方都在土地交易中心登记撮合,形成价格并完成交易。如此,形成一个供给自由进入市场,两侧有多个供给方和多个需求方,都处于竞争的状态。

  现实的情况距此还有很大差距。

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